Евгения Осиночкина

Основы теории служебного права

Закладка:

Е. В. Осиночкина

1Лекция 1 Государственная служба как социальное, правовое явление и как отрасль российского права

План лекции.

1.1 Служба, государственная служба – понятие и соотношение.

1.2 Система государственной службы.

1.3 Государственная служба (служебное право) – как отрасль российского права.

1.4 Предмет и метод отрасли государственная служба (служебное право).

1.1 Служба, государственная служба – понятие и соотношение

Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства главным образом в интеллектуальном отношении. Недаром долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако в настоящее время такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности.

Решающим фактором здесь является объект воздействия в процессе осуществления деятельности. Объектом воздействия в процессе службы выступает человек, личность, притом воздействие это – непосредственное, а человек – конкретный. Служба зародилась и развивалась вместе с обществом, в рамках общества и для общества.

В процессе служебной деятельности между участниками складываются отношениях двух видов. Во-первых, отношения между лицом, осуществляющим служебную деятельность, с одной стороны, и объектом воздействия, т.е. другим лицом, с другой. Во-вторых, отношения которые складываются не в процессе труда, а по поводу труда – отношения данного лица (служащего) с другими лицами по месту его службы. Современное общество организовано таким образом, что объединяет большое число структур – государственных и негосударственных. В самом общем значении служба – это профессиональная деятельность определенного контингента лиц по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур. Но управлением служба не исчерпывается. "Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей'", сюда же можно добавить и техническое обслуживание управленческой деятельности, которое зачастую осуществляют служащие, находящиеся на более низком должностном положении.

Во внутреннем содержании службы различимы две стороны: во-первых, организация, налаживание службы (установление должностей, определение полномочий по каждой должности, установление порядка замещения должностей, прохождения службы, оснований и порядка увольнения со службы); во-вторых, сама служебная деятельность (весь процесс и временной период реализации должностных полномочий).

Формальным признаком службы (ее организации) всегда выступает замещение должности. Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего, ее лица.

Служба имеет многочисленные и разнообразные функции и на этом основании специализировалась. В результате взаимообусловленной связи службы и организации, в которой она осуществляется, статус организации определяет содержание и статус службы, ее вид. Все организации (объединения) делятся на государственные и иные организации, т.е. негосударственные. К государственным относятся организации, которые создаются государством для реализации государственных задач, – это государственные органы, государственные предприятия и учреждения и их объединения, вооруженные формирования. Таким образом, можно выделить службу государственную и службу негосударственную.

Государственная служба функционирует практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, таких, как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами, внешнеэкономической деятельностью); в) управление административно-политической сферой(обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией).

Государственную службу можно рассматривать как объект теоретического исследования, с одной стороны, и в плане нормативно-правового понимания, с другой. Теоретически государственная служба может быть представлена в аспектах: социальном, политическом, социологическом, правовом, организационном, нравственном. В правовом смысле исследуется юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение задач государственной службы. Государственная служба – сложный социально-правовой институт. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.

Так, Ю. М. Старилов государственную службу в широком смысле понимает как выполнение служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле – это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах1. Относить ли службу во всех государственных организациях к государственной службе зависит от государства. В условиях централизованного государства, когда все хозяйственные и социальные сферы были государственными, безусловно, такая служба относилась к государственной.

Нынешнему нормативно-правовому закреплению государственной службы в качестве службы только в государственных органах способствует сложившееся в теории мнение о ее публичности. Так, в процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом; а суть государственной службы в этом плане состоит в формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом.

В рамках рассмотрения вопроса о государственной службе как о социальном и правовом явлении важно указать на различия государственной службы как деятельности, с одной стороны, и как совокупность норм права, т.е. отрасль с другой2. Осознание данного факта весьма важно для дальнейшего исследования отрасли государственной службы.

1.2 Система государственной службы

Согласно ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы» от 11.11.2003№ 141 государственная служба Российской Федерации (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

– Российской Федерации;

– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы);

– субъектов Российской Федерации;

– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации);

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Нормативно установлено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

– государственная гражданская служба;

– военная служба;

– правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Согласно ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 11.11.20033 (далее Федеральный закон «О системе государственной службы») государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Эта же статья федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дает определение федеральной государственной гражданской службы как профессиональной служебной деятельности граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Закладка:

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 794 содержит определение государственной гражданской службы полностью соответствующее определению Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Определения федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79 не дублируются.

В ст.6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Статья 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.98.№ 53 дает следующее определение военной службы – особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны (далее – другие войска), инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее – воинские формирования), Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее – органы), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами – в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формирования5. Это определение содержит перечисление структур, где служба считается военной, однако перечень является открытым, что ставит вопрос о необходимости подобного перечисления.

Правоохранительная служба согласно статье 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Проект ФЗ «О правоохранительной службе Российской Федерации» дает идентичное определение правоохранительной службе6.

В ст. 4 Федерального закона «О системе государственной службы» от 11.11.2003 № 141 дано определение федеральной государственной службы, как – профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, однако в ст.2 указанного закона данный вид службы не предусмотрен в качестве части систем государственной службы. В статье 2, рассматриваемого нами закона, формулируется только понятие федеральной государственной гражданской службы. Однако в нормативных определениях и военной и правоохранительной службы присутствует признак «федеральная служба». Представляется, что требует доработки и дополнения ФЗ «О системе государственной служб Российской Федерации» в части уточнения е структуры. Необходимо четко определить все критерии структурирования государственной службы на виды, а так же закрепления видовой характеристики в зависимости от уровня управления на федеральную службу и службу субъектов Российской Федерации.

В Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» отсутствует статья, указывающая на взаимодействие системы государственной службы и муниципальной службы. Однако как представляется это необходимо, поскольку муниципальная служба как деятельность отличается лишь объектом, но не характером деятельности.

Завершая рассмотрение системы государственной службы представляется важным отметить, что она является динамично развивающейся и взаимодействующей как с другими видами службы, так и системой общества в целом.

1.3 Государственная служба (служебное право) – как отрасль российского права7

Если анализировать современную отечественную литературу, посвященную вопросам государственной службы, то обнаружится, что проблема учебного курса "Государственная служба" (или "Служебное право") и его предмета учеными отчетливо не ставилась и поэтому не обсуждалась до середины 90-х годов 20 века.

В рамках дискуссии о формировании новой отрасли права и названии этой отрасли ряд авторов выступает против термина "служебное право " и предлагает ограничиться традиционным понятием "государственная служба". Как представляется, данная позиция не отражает всей глубины изучаемого предмета как отрасли, так и учебного курса. Свидетельством этого является, то, что в рамки государственной службы не может быть включена муниципальная служба, хотя с точки зрения «деятельностного подхода» цели и государственной и муниципальной службы пересекаются.

Существует точка зрения представителей административной школы права, согласно которой служебное право является подотраслью административного права.

Ряд авторов относят государственную службу к комплексным отраслям. Есть мнения, согласно которым право государственной службы можно признать самостоятельной отраслью права.

Ученые справедливо подчеркивают сложность вопроса о признаках обособленного преподавания курса "Государственная служба". Достаточно распространенным является мнение представителей науки конституционного и административного права, о том, что служебное право (государственная служба) и административное право имеют общий предмет правового регулирования.

Между тем в предмете правового регулирования служебного и административного права существуют и различия. В этом вопросе достаточно ясными и обоснованными являются аргументы приводимые Б. Н. Габричидзе. «Если предметом административного регулирования являются общественные отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти и некоторые другие социальные связи, то предмет служебного права составляет весь комплекс общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государственной службы. А она, как известно, образуется не только в сфере исполнительной власти, но и в других органах государственной власти»8.

Далеко не все ученые-административисты, специалисты в области конституционного права, теории государственного права, сравнительного правоведения признают служебное право в качестве отрасли российского права.

В обосновании обособленности служебного права как отрасли (подотрасли) российского права некоторые существенные, фундаментальные положения, разработанные видным теоретиком права С. С. Алексеевым.

Без выяснения специфики невозможно разграничить различные отрасли права. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли – наличие особого юридического режима ("метода регулирования"), который во многом ориентирован на способы правового регулирования – дозволения, запрещения, обязывания9. В регулировании служебных отношений несложно обнаружить наличие сразу всех трех названных способов.

С. С. Алексеев определяет отрасль как главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом юридического регулирования и охватывающее целые участки, комплексы однородных общественных отношений. Далее он отмечает: "У каждой из отраслей есть "свой предмет", т. е. особый участок общественной жизни, целый комплекс однородных общественных отношений".

Соглашаясь в целом с положением, высказанным С. С. Алексеевым, заметим, что признак однородности регулируемых отношений характерен для всех отраслей российского права. Однако классификация отраслей права, предлагаемая С. С. Алексеевым, представляется достаточно обоснованной. Данная классификация включает:

Закладка:

1) профилирующие, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы (конституционное, гражданское, административное, уголовное право);

2) специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества (трудовое, земельное, финансовое, исправительно-трудовое право, право социального обеспечения);

3) комплексные отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей (хозяйственное, сельскохозяйственное, природоохранительное, торговое право, право прокурорского надзора, морское право).

Признание комплексных отраслей – достаточно основательная теоретическая посылка для дальнейшего анализа служебного права. Полезно в этой связи обратиться к другой работе С. С. Алексеева, в которой более глубоко обосновывается взгляд на существование комплексных отраслей права. "Вместе с развитием законодательства, обусловленным потребностями экономических, а также социально-политических и иных отношений, – пишет он, – издаются комплексные акты, затрагивающие целые сферы социальной жизни или их участки. В этих случаях формируются комплексные отрасли законодательства, в которых объединяется по тому или иному предметному, тематическому или целевому признаку юридически разнородный правовой материал. Причем если такого рода компоновка юридически разнородного материала осуществлена не путем простого корпоративного его сосредоточения в одном документе, а путем кодификации и, следовательно, обогащения содержания права, введения в правовую ткань новых специфических системных нормативных обобщений, то в результате могут сложиться новые, относительно самостоятельные правовые образования"10.

Развивая это положение, С. С. Алексеев подчеркивает, то в правовой системе наряду с основными подразделениями, которые обособляются в соответствии с критерием юридического режима, выраженного в особых отраслевых методах и механизмах регулирования, имеются образования комплексного характера, такие как морское, банковское право. Входя в комплексные образования, юридические нормы остаются в составе основных отраслей. Во вторичную структуру они включаются, будучи нормами, например, гражданского, уголовного, административного, трудового права.

С. С. Алексеев делает вывод: "И все же перед нами особая юридическая целостность. Нормы комплексного образования по иному предмету и по иным, пусть не главным юридическим особенностям вторично, ничуть не нарушая архитектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни единой нормы, объединяются в особую общность.

Специфические принципы, общие положения, приемы регулирования, установленные в результате комплексной кодификации, имеют значение своеобразного силового поля, не только объединяющего юридически разнородный материал в известную целостность, но и придающего ему специфически отраслевой оттенок, пусть и вторичный. Хотя нормы комплексной отрасли можно и нужно "распределять" по основным отраслям, но "замкнуть" их только в рамках основных отраслей нельзя.

Для того, чтоб доказать самостоятельность служебного права как отрасли, необходимо выделить как и во всякой отрасли права, предмет и специфические методы правового регулирования, наличие кодифицирующего акта, возможность взаимодействия с другими отраслями.

Служебное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере внутренней организации государственной службы, установления правового статуса государственных служащих, практического функционирования государственной службы с целью обеспечения деятельности государственных служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной администрации.

Предмет и метод исследования обусловлен и отражен в определении отрасли служебного права и будет темой следующего параграфа.

Можно согласиться с тем, что начиналось служебное право с подотрасли административного права. Однако, превратившись в весьма сложное, комплексное и объемное правовое образование, характеризующееся значительной нормативно-правовой базой (по сравнению с другими административно-правовыми институтами). Рассматривая этот аспект можно выделить утративший силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995 г, и принятый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 11.11.2003.

В предмете служебного права большое место занимают общественные отношения, регулируемые конституционным, трудовым, уголовным, гражданским правом. Государственные служащие выполняют весьма широкий круг полномочий, относящихся не только к управленческой, но и к юрисдикционной (правоохранительной) сфере.

Масштабность и комплексность общественных отношений, регулируемых нормами служебного права, позволяют говорить о том, что оно претендует на звание самостоятельной отрасли права, находящейся в системе административно-правового регулирования.

В специальной литературе поддерживается именно такой подход к обособлению служебного права. Авторы отмечают, что с учетом усиливающейся и имеющей объективный характер тенденции возникновения и развития новых комплексных отраслей права "не представляется искусственным и надуманным выделение служебного ("чиновного") права по крайней мере как подотрасли административного права".

Служебное право как отрасль права должно определяться прежде всего как система правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения. Эта отрасль права изучает государственно-служебное законодательство, т. е. законодательство о государственной и муниципальной службе.

Служебное право (право государственной службы, отрасль государственной службы), с одной стороны, – часть публичного права, поскольку специальные субъекты права осуществляют задачи и функции государства, его органов и органов местного самоуправления. С другой стороны, служебное право является (в более узком смысле) частью административного права.

Публичное служебное праводолжно включать в себя правовые установления, которые регламентируют содержание правоотношений (государственно-правовых и частно-правовых) лиц, находящихся на государственной службе, порядок их образования, изменения и прекращения. Таким образом, публичное служебное право – это право государственной службы государственных должностных лиц и должностных лиц органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, технического персонала, судей, военнослужащих и других лиц, состоящих на службе у субъектов публичного права.

Логичным здесь является выделение частного служебного права, т.е. системы правовых норм, регламентирующих порядок поступления и службу лиц, занятых трудом, деятельностью в не государственных организациях, в органах управления частные коммерческих структур, предприятий и объединений. Правовом статус этих лиц устанавливается только нормами трудового права, а соответствующие правоотношения возникают в результате заключения трудового договора (контракта).

Основным субъектом публичного служебного права является должностное лицо – важнейшая категория государственных служащих.

Изучение служебного права как отрасли предполагает рас смотрение следующих вопросов:

1) порядок образования государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;

2) изменение служебного правоотношения;

3) права и обязанности государственных служащих;

4) правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;

5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления), а также начальниками, должностными лицами и т.д. своих обязанностей и несоблюдение прав государственных служащих;

6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной службе).

Основополагающим понятием в структуре служебного права должно стать государственно-служебное правоотношение, под которым понимается государственно-правовое отношение службы и верности государственного (муниципального) служащего, поступающего на службу. Работодатели государственного (муниципального) служащего – государство, Федерация, субъекты Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации – должны выступать активными участниками этих отношений, ибо функционирование государственной службы во многом зависит от организованности самих публичных организаций и органов.

Закладка:

Завершая рассмотрения вопроса можно отметить, что на сегодняшний день нет единства мнений о названии отрасли. Исходя из предложенной аргументации более верным представляется название – служебное право, однако наиболее используемыми на сегодняшний день является право государственной службы, отрасль государственной службы, что можно объяснить мнением законодателей так часто использующих именно термин государственная служба.

1.4 Предмет и метод отрасли государственная служба

Опираясь на традиционные подходы к разграничению отраслей права, мы прежде всего рассматриваем вопрос, о предмете правового регулирования служебного права, т. е. о круге общественных отношений, который регулируется нормами соответствующей отрасли (отраслей права).

При этом следует иметь в виду, что каждая из правовых отраслей имеет свой специфический предмет правового регулирования.

Предметом служебного права выступают специфические, государственно-служебные отношения, возникающие на базе и в связи с организацией и функционированием государственной службы.

Эти отношения имеют сложный и комплексный характер.

При этом следует иметь в виду, что вследствие сложности, комплексности и многоплановости самого института государственной службы, который, собственно, и является предметом служебного права, составляющие его общественные отношения регулируются нормами разных отраслей права: конституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, международного права.

Это далеко не полный, исчерпывающий перечень отраслей права, принимающих участие в регулировании отношений в сфере служебного права.

Иными словами, государственная служба есть предмет, объект правового регулирования, а служебное право оформляет правовыми средствами отношения и связи, возникающие в сфере государственной и муниципальной службы; в структурах частной формы собственности и др.

Вопрос о классификации общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования служебной права, может быть представлен следующим образом:

– первую группу образуют общественные отношения в сфере кадровой политики (т. е. работа с персоналом управления и другими служащими);

– вторую группу – общественные отношения по формированию государственно-служебных правоотношений;

– третью группу – общественные отношения по практическому функционированию государственной службы;

– четвертую группу – общественные отношения по реализации принципов государственной службы;

– пятую группу – общественные отношения по формированию и реализации правового статуса государственного служащего;

– шестую группу – общественные отношения по прохождению государственной службы;

– седьмую группу – общественные отношения по прекращению государственной службы;

– восьмую группу – общественные отношения по управлению государственно- службой;

– девятую группу – общественные отношения по проведению реформы государственной службы.

Государственно-служебные отношения можно классифицировать в зависимости от органов государственной власти, где отношении развиваются на следующие группы:

– отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;

– отношения, возникающие между исполнительными, органами системы местного самоуправления, а также между ними и названными выше субъектами;

– отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представитель ной) власти и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);

– отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.

Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере государственной службы.

Все государственно-служебные отношения можно подбелить на материальные и процессуальные правоотношения.

Материальные нормы служебного права устанавливают положения, которые характеризуют принципиальнее черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного (муниципального) служащего; права, обязанности, правоограничения государственных служащих, гарантии и компенсации (правовой статус служащих; условия службы; контроль и надзор в системе государственной службы.

Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных нормах. Например, процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации и т. д. Государственно-служебные отношения могут иметь и отраслевую характеристику. Это замечание относится к статусам должностных лиц налоговых органов; таможенных органов; правоохранительных и других органов.

Особо важное значение, для теоретико-правового осмысления характера служебного права имеет анализ государственно-служебного правоотношения. В этой проблеме следует выделить такие вопросы:

1) порядок возникновения государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;

2) изменение служебного правоотношения;

3) права и обязанности государственных (муниципальных) служащих;

5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления, начальниками, должностными лицами и т. д.) своих обязанностей и несоблюдение прав государственных (муниципальных) служащих;

6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной (муниципальной) службе).

Государственно-служебное правоотношение характеризуется тем, что:

1) оно является государственно-правовым, т. е. в большей мере регулируется нормами публичного права (государственного, административного), во многом свободно от частноправового регулирования. Служебные отношения в правовом государстве являются правовыми отношениями, установленными законом. Государственные (муниципальные) служащие не являются обычными работниками, которых принимают в частном порядке на службу, – они имеют особый государственно-правовой статус;

2) государственно-служебное правоотношение – это особое (статусное) правовое отношение, устанавливающее статус государственных (муниципальных) служащих (должностных лиц). Работодатель и государственный (муниципальный) служащий находятся в отношении подчиненности (вышестоящий и нижестоящий субъекты). Поэтому, на наш взгляд, государственное правоотношение должно образовываться только в одностороннем порядке при обязательном согласии нижестоящего субъекта (служащего) путем издания административного акта, а не заключения трудового договора, как, например, этот имеет место для представителей технического персонала, также находящихся на государственной (муниципальной) службе;

3) государственно-служебное правоотношение – это отношение подчиненности и верности государственного (муниципального) служащего. Это правило принципиально обусловливает права и обязанности государственных (муниципальных) служащих. С одной стороны, особым и непременным требованием для них является подчинение, а с другой – соблюдение принципа верности государственного (муниципального) служащего государству. Государственные (муниципальные) служащие должны исполнять служебные указания и распоряжения начальников, подчиняться их дисциплинарной власти. Этим обязанностям соответствует обязанность заботы о них и защиты их прав со стороны государства и его органов (работодателя, вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица). При этом государственные служащие находятся под защитой Конституции РФ, т. е. им гарантируется защита от необоснованных притязаний и действий вышестоящих государственных служащих;

4) служебное правоотношение – это властное государственно-правовое отношение. "Властность" означает в данном случае приоритет государственного суверенитета и независимости властных действий государственных (муниципальных) служащих, возможность осуществления организационно-распорядительных и административных мер, административно-юрисдикционных действий и мер как внутри государственной (муниципальной) организации, так и по отношению к внешним субъектам права;

Закладка:

5) его активными участниками выступают работодатели государственного (муниципального) служащего – государство, субъект Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации.

6) государственно-служебное правоотношение связано с управлением государственной (публичной) должностью, т. е. государственный (муниципальный) служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач. Для этого ему предоставляются особые государственно-правовые и властные полномочия. Государственные служащие могут иметь следующие особые властные полномочия: осуществление распорядительной, организационной, административной власти и применение мер административного принуждения, осуществление задач по защите государственных интересов, рассмотрение жалоб граждан, предприятий и организаций и пр.

Государственные служащие имеют равные с другими гражданами права; ограничения прав могут специально устанавливаться законодателем в случаях, обусловленных осуществляемыми государственными (муниципальными) служащими функциями и решаемыми ими задачами. Ограничения основных прав государственных (муниципальных) служащих, связанные с государственно-правовым служебным отношением, входят в систему принципов профессиональной государственной (муниципальной) службы.

В юридической литературе вопросам о методах правового регулирования уделено значительное внимание в трудах М. И. Пискотина, В. Д. Сорокина, С. С. Алексеева, Б. М. Лазарева, Ю. М. Козлова. В теории права выделяются два основных метода правового регулирования – императивный и диапозитивный. Они свойственны двум противоположным по своему характеру и назначению отраслям права – публичному (административному, государственному праву, процессуальному и пр.) и частному (гражданскому, трудовому).

Императивный методправового регулирования – это метод властных предписаний, он характерен прежде всего для административного права. Преимущественно он проявляется в сфере государственно-служебного правового регулирования. Этот метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений. Необходимость государственно-властного регулирования организации и деятельности государственных служащих обусловлена спецификой деятельности государства в сфере кадровой политики и государственной службы, реализующего методы властных предписаний при осуществлении своих полномочий.

Диспозитивный метод(метод координации) в отличие от императивного метода предполагает юридическое равенство участников правоотношений и применяется в основном в гражданском праве. Диспозитивный метод характерен и для установления правового статуса государственных служащих, и для осуществления ими должностных полномочий в сфере государственного (муниципального) управления.

При осуществлении управленческой деятельности государственные служащие используют различные методы управления и применяют разные административно-правовые формы. Современный уровень развития управленческих отношений, задачи формирования правового демократического государства, нашедшие отражение в новой Конституции РФ, обусловливают необходимость дальнейшего развития института административно-правовых форм управления (правовых форм реализации исполнительной власти), а следовательно, уточнения научных представлений о значении и содержании этого вопроса.

Публично-правовые установления традиционно направлены на укрепление дисциплины и на усиление ответственности в сфере исполнительной власти. Кроме того, они лежат в основе создания правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной администрации и на уровне функционирования органов местного самоуправления. Как известно, договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях частного права (например, гражданско-правовой договор). В сфере частного права отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое предоставляет участникам договорных отношений при заключении договора равные права.

Публичное право также использует договорное начало как самостоятельный особый способ договорного регулирования. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли – наличие особого юридического режима ("метода регулирования"), который ориентирован на способы правового регулирования: дозволения, запреты, обязывания. Служебное право использует все основные способы правового регулирования – дозволение, предписание, разрешение, которые дифференцируются в императивный метод, т. е. метод властных предписаний, и дислоцированный метод (методах координации).

2Лекция 2 Бюрократия и бюрократизм в теории государственной службы

План лекции.

2.1 Основные концепции бюрократии.

2.2 Концепция М. Вебера – В. Вильсона.

2.3 Концепция бюрократии К. Маркса.

2.4 Имперская «азиатская» концепция бюрократии.

2.5 Исторические формы бюрократии в России.

2.6 Специфика российской системы управления в ракурсе бюрократии.

2.7 Новые модели бюрократии.

2.1 Основные концепции бюрократии

"Наука о бюрократии" – один из центральных разделов и в политологии, государственного и муниципального управления, теории государства и права. На Западе уже многие десятилетия это направление развивается как самостоятельная дисциплина, изучающая широкий спектр возникающих в данной связи вопросов. Издаются книги, проводятся исследования, читаются учебные курсы. Без знания, основ этой дисциплины –Public Administration– трудно представить себе современного юриста, политика, менеджера, да и просто образованного человека11.

2.2 Концепция М. Вебера – В. Вильсона

Все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам – веберовской, марксовой, имперской ("азиатской") и "реалистической". Два последних названия в определенной мере условны. Веберовская концепция бюрократии является наиболее разработанной и состоявшейся.

В начале 20 века немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу – патримониальной).

Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим.

Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное – во всем господствовали произвол, личное усмотрение решающего вопрос со своими непременными спутниками – взятками, вымогательством, протекцией.

Однако патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто – и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не холодные деловые, а теперь, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.

И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Организация современного типа предполагает:

1) господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет;

2) равенство перед единым порядком;

3) унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

Согласно Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т. е. зафиксирована нормативно;

Закладка:

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т. е. зафиксирована нормативно;

2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т. п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентны не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, юриста, экономиста, инженера, военного и т. п.), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом12.

Вебер также определял бюрократию как "организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержат эту структуру, и уделяющую главное внимание недискриминационным аспектам управления".

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне неизменных, устойчивых и главных признаков бюрократии.

Суммируя описание веберовской модели, можно, пожалуй, и выделить три ее главных "идеологических" постулата:

1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

2) это наилучшая из всех возможных форм организации;

3) важнейшеe ее достоинство – независимость от воздействия субъективных – человеческих – влияний на принятие решений.

В американской административной науке в этом же направлении работал в конце прошлого века будущий Президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) – "Изучение администрации"("Study of Administration") –был опубликован и 1887 году.

Основные посылки теории Вильсона:

1) наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

2) структурное сходство всех современных правительств;

3) отделение управления от политики, профессионализм служащих;

4) организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

5) наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация – технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне.

2.3 Концепция бюрократии К. Маркса

Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс.

Если Вебер в своей трактовке бюрократии выступает как ценностно-нейтральный позитивист, то Маркс с его открытым ценностным отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях. Бюрократия в описании К. Маркса выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксовых пунктов в критики впечатляет:

1) подмена общественного интереса частным интересом власти конкретного чиновника, т. е. "присвоение государства" чиновничеством;

2) органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума;

3) извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии;

4) корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность;

5) формализм…

В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально не способный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.

Критике Маркса, несмотря на то, что он опиралась на анализ весьма ограниченного материала главным образом – деятельности прусской бюрократии первой половины XIX века. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в очень разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий. Например, критикуя былые времена советскую бюрократию, многие авторы использовали характеристики Маркса не только в качестве "прикрытия" для облегчения прохождения своих работ в печать (это называлось "обкладывать подушками"), но и по существу13.

Все же представляется, что максистский взгляд на проблему содержит принципиальный дефект. Это – его идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. Представляется, что если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не "рушатся под тяжестью собственных преступлений", но и достаточно успешно справляются с решением сложнейшим проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом.

2.4 Имперская «азиатская» концепция бюрократии

Поскольку эта модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно называть "азиатской" или "восточной" и рассмотреть прежде всего на примере ее классической формы – бюрократии китайской, тем более, что о ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле "китайская модель", несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего – система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

Изложим основные черты "второй" модели в ее китайском варианте. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император – Сын небес – был единственным Наставником всех земель страны. Подданные же, согласно традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управителями императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров – окружающих звезд и созвездий.

Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т. е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и предполагала всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать устойчивость, неизменность системы вне зависимости и мости от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет – вплоть до XX века.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности мало то, что при всей той гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, ни оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип автомизации бюрократии.

К числу механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:

1) отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

2) постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировало получение должности, а лишь позволяла войти в число претедентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);

Закладка:

3) крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, тоже часто составлявший лишь нескольких лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

4) личную зависимость всех чиновников от императора;

5) жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций; к числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам принадлежавшим к единому семейному клану, служить в од ной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти мерь приводили к существенным потерям и снижали эффективности работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);

6) финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы на получение должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе – и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень уязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями – страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т. п.;

7) отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от их произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (в этом – одно из ключевых отличий китайских чиновников от "веберовских" бюрократов);

8) наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личная система всех назначений14.

Известный китаевед Л. С. Переломов, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет в сущности близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме – политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы: 1) систематическое обновление аппарата; 2) равные возможности для чиновников; 3) четкая градация внутри самого правящего класса; 4) унификация мышления чиновничества; 5) цензорский надзор; 6) строгая личная ответственность чиновника15.

Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов "в узде", была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии.

Другие восточные деспотии далеко уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней". Возможно, поэтому они оказывались исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости политического организма..

Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге "Арташастра" 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: "Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников"16.

Таким образом, в рамках восточной модели государственной службы фактор ее публичности был минимален. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не всех людей, ацентральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, было бы правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как "полуимперский" вариант.

2.5 Исторические формы бюрократии в России

В России на протяжении ее истории сочетались различные варианты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности – в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую "призму", пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в нее добавились элементы, заимствованные от европейского абсолютизма, т. с. от "полуимперского" варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины – со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой службы" все же преобладала вплоть до 1917 года, а в советский период она получила новый мощный импульс. В общем, в "историко-географическом" плане можно выделить восточную традицию с ее многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта традиции западной – континентальную и англо-американскую. Разумеется, это лишь первичное деление, только задающее общие координаты для конкретного страноведческого анализа. Принципиальное же различие двух названных западных подтипов состоит в том, что на европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позднее возникновения бюрократии; и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии.

В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией британской Короны (оставляем в скобках тот парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с другими европейскими странами). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, "по определению" вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества.

Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к "чиновникам из Вашингтона", стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с "реалистической" трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.

Каково же место российской бюрократии в этой классификации? Полагаю, она занимает промежуточное положение между восточной и континентальной традициями. Сопоставляя ее с бюрократией американской, можно сказать, что они отправлялись от противоположных исходных пунктов. В США это – федералистская традиция слабого, существенно ограниченного в своих возможностях и полномочиях правительства, лишь постепенно несколько усиливавшегося: сперва – в начале XIX века – на базе взглядов и деятельности А. Гамильтона, затем – два десятилетия спустя – благодаря энергичной административной практике Президента Э. Джексона, а уже в нашем столетии – вследствие теории и деятельности В. Вильсона и потом Ф. Рузвельта. В России же, как известно, автократическая традиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-николаевским деспотическим абсолютизмом и лишь с середины XIX века начала медленно, с попятными движениями размягчаться под воздействием либерально-демократических веяний. Однако после 1917 года авторитаризм возродился в новом обличье. Девяностые годы принесли нам надежды на переход России на демократический путь развития, в частности – на реанимацию пусть слабых, преследовавшихся, почти раздавленных, но все же выживших ростков демократии и самоуправления. Одним из ключевых этапов на этом пути (если нам удастся по нему продвигаться) должны будут стать реформа нашей бюрократии, придание ей более цивилизованного характера, ограничение ее полномочий и установление над ней эффективного общественного контроля.

Закладка:

2.6 Специфика российской системы управления в ракурсе бюрократии

В России государство действительно играло роль более значительную, нежели в большинстве европейских стран, не говоря уж о США, выступая как активная, во многом первичная по отношению к обществу сила. И в этом смысле наши нынешние крайние "государственники" опираются на мощную культурно-историческую традицию.

Однако, поскольку мы сейчас, к счастью, живем в период переосмысления традиций, необходимо заново проанализировать характер, смысл и последствия этого исторического обстоятельства. Многие, например, считают, что одна из фундаментальных причин российских бед как раз в том и состоит, что у нас всегда было слишком сильное государство и слишком слабое общество. Впрочем, поскольку серьезный анализ данной проблемы выходит за рамки настоящей работы, ограничимся фиксацией важности названного аспекта.

И поэтому, учитывая многовековые традиции государственного деспотизма нашей истории, страшные последствия так называемой особой роли государства в России может не вызывать тревоги лишь в том случае, если государство одновременно осознает необходимость серьезного самоограничения, а общество при этом сохранит инструменты контроля над ним.

В противном случае это может стать хотя и безнадежной в историческом отношении, но способной причинить немалый ущерб и людям, и обществу в целом попыткой затормозить наше движение по пути к открытому обществу.

Один из крупнейших, мыслителей XX века К. Поппер считал величайшей и еще далеко не завершенной революцией в истории переход от общества закрытого, где индивид растворен в коллективности, взамен получая иллюзию социальной защищенности, к обществу открытому, где он свободен принимать многие решения, но сам несет и ответственность за их последствия.

Россия сейчас как раз переживает этап такого перехода, который неизбежно сопряжен со страхом "сквозняков" свободы с попытками вновь захлопнуть уже отворенную дверь.

И процесс действительно можно задержать. В истории такое случалось. Но это приносило людям лишь новые беды17.

Вернуться в мнимый "утраченный рай" тоталитаризма невозможно. Мы можем вернуться в животное состояние. Однако если мы хотим остаться людьми, то перед нами только один путь – путь в открытое общество. Путь России в открытое общество не будет ни очень легким, ни очень быстрым. Попятные движения тоже весьма вероятны.

Но все же основной вектор движения зафиксирован необратимо. Попытки реставрации обречены даже в среднесрочной перспективе. Именно в этом видится мне главный позитивный исторический смысл "ельцинского" десятилетия – 90-х годов. И на этой умеренно оптимистической ноте перейдем к нашему непосредственному предмету.

2.7 Новые модели бюрократии

Уже с конца 60-х годов и мировая наука о государственном управлении, и административная практика движутся в направлении существенного пересмотра прежней, "классической" парадигмы государственной службы и принципов ее построения. Речь, впрочем, не идет об отказе от веберовской модели "идеального типа" рациональной бюрократии. Но все же происходит существенная модернизация ряда ее постулатов.

Думается, дело в том, что безраздельное долговременное господство веберовских конструкций было обусловлено факторами более общего порядка.

Во-первых, это было вызвано потребностями определенного этапа индустриального развития, для которого иерархизированная и максимально стандартизованная система управления была жизненно необходима.

Во-вторых, это совпало с общей и достаточно долгое время господствовавшей в мире тенденцией усиления роли государства – с государственным интервенционизмом. А таким стремящимся к максимизации своего влияния государствам нужна эффективная исполнительная бюрократия.

В-третьих, это соответствовало в целом характерному для того времени функциональному, прагматическому подходу к человеку прежде всего как к орудию для выполнения неких общих задач, как к элементу индустриальной, политической, военной или иной "машины", организационной системы. На задававших тон промышленных гигантах с их конвейерным производством господствовали доктрины фордизма-тейлоризма.

Для них человек был лишь трудовым ресурсом, которым можно манипулировать посредством увеличения-уменьшения заработка и наказаний. В рамках же социалистической идеологии сталинистского образца человеку открыто отводилась роль "винтика" (впрочем, те, кто захватывал верхушку пирамиды власти, присваивал себе роль "отвертки" либо пытался это сделать).

По сути, мало от нее отличалась идеология национал-социализма, разве что своей мифологией и ритуалами. Не случайно XX век – эпоха массовых партий, т. е. политической формы деиндивидуализации личности.

Макс Вебер мыслил в соответствии с духом времени. Его базовая посылка – необходимо устранить негативные следствия влияния субъективного (а другим языком – человеческого) фактора в социальной организации – попала в унисон с общим антигуманистическим настроем межвоенной и отчасти послевоенной эпох, с периодически воскресающим (а в России – никогда и не умиравшим) мировоззрением, согласно которому человек – лишь средство для достижения более "высоких", надличностных целей. И так продолжалось достаточно долго, но не могло продолжаться бесконечно.

Дело в том, что веберовская модель, в ее классической форме, оказалась не вполне адекватна информационным, технологическим и социальным вызовам времени, новым общественным ожиданиям, обращенным к государственным институтам.

Продолжающаяся же по инерции тенденция бюрократизации общественной жизни угрожает, если ее постоянно не обуздывать, породить одну из глубинных цивилизационных политических коллизий.

На гребне этой коллизии и возникла модернизационная идеология. Она включает, по меньшей мере несколько версий и акцентирует различные аспекты проблематики. Пока это скорее движение. Для удобства обозначим его как поствеберовский этап в теории бюрократии или как "реалистические" концепции администрации.

В общих чертах их можно свести к следующим основным направлениям:

– признание неустранимости политической роли бюрократии, и как результат – поиск новых форм контроля над ней, оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;

– уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, "плоских" структур,ad hoc(для данного случая) организаций и т. п.;

– ограничение значимости традиционной административной "лестницы чинов";

– создание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность госаппарата, перевод его части на рыночные принципы функционирования;

– децентрализация, стремление к удешевлению, сокращению госаппарата; стремление сделать бюрократию максимально "прозрачной" и "отзывчивой" на общественные ожидания и требования18.

Однако этого оказалось недостаточно. В 90-е годы все громче зазвучали аргументы в пользу необходимости предпринять дальнейшие шаги по изменению аппарата, по его приспособлению к новым условиям. Во многих странах вера общественности в способность правительств в их нынешних формах эффективно вести государственные дела значительно ослабла.

Смысл реформирования государственной службы понимается сейчас гораздо шире, нежели просто совершенствование управления. Это видно, в частности, из того, что несколько выпусков ведущего международного журнала в данной области"Revue Internationale des Sciences Administratives",еще с 30-х годов издаваемого на разных языках Международным институтом административных наук, было практически целиком посвящено этим проблемам.

Многие авторы, говоря о происходящих процессах, используют в разных сочетаниях слово "революция" – "административная", "постбюрократическая", "менеджериальная" и т. п. Один из патриархов науки об управлении, известный своими умеренно-консервативными взглядами Гай Брабант, пытается найти "золотую середину" между традицией и современностью. Он пишет, что оптимум лежит между "государством Большого Брата' (образ из знаменитой книги Дж. Оруэлла "1984") и ультралиберальным подходом, что трудно, но необходимо достигнуть баланса между административной иерархией и требованием участия граждан в управлении19.

Немецкий ученый Б. Кликсберг более решителен. Он настаивает, что роль государства как центра принятия решений во многом исчерпана и в XXI веке должна подвергнуться кардинальному изменению. В другой своей статье Кликсберг, более развернуто рассуждая на данную тему, отмечает, что в современных условиях резко повысился уровень сложности решаемых задач и соответственно понизился порог предсказуемости как позитивных, так и негативных последствий принимаемых решений. Увеличилось воздействие таких негативных факторов, как массовые миграции, рост национализма и т. д. Все большую роль играют такие факторы, как защита потребителя, антимонопольное законодательство, экологические стандарты… В то же время классическая смитовская "невидимая рука рынка" порой оказывается рукой карманного вора, а веберовские максимы рациональной и стабильной бюрократии оказываются не соответствующими тем условиям неопределенности и изменений, в которых мы живем.

Закладка:

По мнению Кликсберга, необходима переоценка, как структурных принципов, так и человеческой составляющей государственного аппарата. Пирамидальная структура должна быть заменена сетевой структурой, а в человеческом плане следует стремиться к "интеллигентному" государству. Только такие перемены смогут, по его мнению, восстановить доверие к государству. М. Камто обеспокоен падением уровня профессионализма государственных служащих, а также этических стандартов их поведения20. В целом, если максимально коротко обозначить главный вектор 90-х, то это развитие культуры государственной службы и реформы последней. Этот курс, однако, не обходится без серьезных издержек. Пока же скажем о двух разных вариантах реформ – "вестминстерском" и американском21. Первый из названных вариантов реформы возник в Новой Зеландии. Дело в том, что вплоть до конца 70-х годов Новая Зеландия была, пожалуй, самой "социалистической" из стран Содружества.

Государственный сектор был наиболее силен, а размах предоставляемых непосредственно государством социальных услуг – наиболее велик. Инициатором реформ было само правительство, под руководством которого был разработан единый план реформ, включавший четыре фазы и рассчитанный на 15 лет. Первая фаза была запущена в 1978 году – за год до начала попыток преобразований госслужбы в "метрополии" – в Великобритании. Основной идеологией реформы была максимальная приватизация и внедрение в госслужбу контрактной системы.

В США новый этап реформ начался позднее – с конца 1993 года – и, при внешнем сходстве многих мер с опытом Новой Зеландии, во многом имел собственные, иные приоритеты. Он в первую очередь ориентировался не на структурные факторы, а на изменение поведения бюрократов. Президент Клинтон принял стратегию перестройки правительства, чтобы сделать его разумнее, дешевле и эффективнее.

Реализовывать программу было поручено, вице-Президенту А. Гору. Программа была задумана на срок вплоть до 1999 года. После первых, достаточно зримых успехов она забуксовала, главным образом – по политическим причинам, главным образом потому, что демократы утратили большинство в обеих палатах Конгресса.

3Лекция 3 Правовой статус государственного гражданского служащего

План лекции.

3.1 Понятие правового статуса государственного гражданского служащего.

3.2 Должности государственной гражданской службы.

3.3 Классные чины государственной гражданской службы.

3.4 Должностной регламент как основа осуществления профессиональной служебной деятельности.

3.5 Государственные гарантии на гражданской службе.

3.1 Понятие правового статуса государственного гражданского служащего

Обращаясь к нормативному закреплению статуса государственного гражданского служащего можно отметить, что государственный гражданский служащий рассматривается как – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации22.

Итак, в качестве признаков государственного гражданского служащего можно выделить:

1) гражданство Российской Федерации;

2) должность;

3) профессионализм служебной деятельности;

4) особый механизм финансирования данного вида деятельности.

Однако данное определение дает нам характеристики государственной гражданского служащего с точки зрения признаков, последнего как специального субъекта права, и не характеризует понятие статуса государственного гражданского служащего.

Для того, что бы понять, что представляет собой правовой статус как понятие юридического свойства необходимо обратиться не только к отрасли государственная служба, а ко всей правовой науке в целом.

Как известно, в основе понимания правового статуса служащих положены уже известные научные данные.

Понятие «статус», «положение», «состояние» и другие подобные им категории, обозначают место субъекта в том или ином поле общения. Так, например, в справочных изданиях статус (от лат. – status) это – правовое положение (совокупность прав и обязанностей) физических или юридических лиц23.

При этом, как отмечает Л. Д. Воеводин, данные термины чаще всего понимаются как синонимы24.

Правовой статус (от дат. – состояние, положение) трактуется, например, в «Большой Советской Энциклопедии» как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей) гражданина либо юридического лица25. Те же определения понятия «правовой статус» даются и в современных юридических энциклопедических изданиях и монографической литературе, что является общепризнанным в юридической науке. В «Юридическом энциклопедическом словаре» статус определяется как правовое положение гражданина или юридического лица26.

В юридической литературе, посвященной теории правового статуса личности, обращается внимание на комплексный характер категории «правовой статус личности». Так, по мнению А. В. Малько, понятие «правовой статус», во-первых, имеет собирательный характер, ибо вбирает в себя правовые статусы граждан, иностранцев, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев; во-вторых, отражает индивидуальные особенности личности и ее реальное положение в системе разнообразных общественных отношений; в-третьих, позволяет увидеть права и обязанности личности в определенной целостности27.

Еще одной характерной чертой категории правовой статус личности является ее отождествление с институтом прав и свобод. К примеру, Е. А. Лукашева определяет правовой статус человека и гражданина через отражение его структуры, а именно, как систему прав и обязанностей, законодательно закрепляемых в конституциях и иных нормативно-юридических актах28.

Е. А. Лукашева поддерживает позицию Н. В. Витрука и В. А. Кучинского, которые еще ранее высказали суждение, что правовой статус личности и правовое положение личности не взаимозаменяемыми понятиями. Как предлагали Н. В. Витрук и В. А. Кучинский следует ограничить понятие правовой статус личности его правами, свободами и обязанностями, что позволяет четко выделить его структуру, а с другой – включить предстатусные и послестатусные элементы в понятие «правовое положение личности»29.

В. В. Лазарев определяет «правовой статус» как понятие включающее общие для всех физических лиц права, свободы, обязанности, предусмотренные нормами международного права и Конституции Российской Федерации30.

Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин, отождествляют правовой статус с правовым положением, как совокупность прав, свобод и обязанностей, которыми наделяется личность как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права.

Все приведенные определения в качестве ведущей идеи выносят то, что определяющим для правового статуса личности является наличие определенных прав, свобод и обязанностей, отражающих связи личности с обществом и государством.

Для нас важно то, что все элементы правового статуса личности образуют совокупность элементов, которые в своем неразрывном единстве одновременно характеризует и его структуру.

С учетом рассмотренных подходов к характеристике понятия правового статуса личности, рассмотрим понятие правового статуса государственного служащего в правовой науке. И здесь представляется необходимым отметить, что к проблемы правового установления статуса служащего обращались не только представители науки муниципального права.

Закладка:

Среди ученых административистов, следует отметить точку зрения В. М. Манохина, выделяющего в качестве элементов правового статуса государственного служащего полномочия, характеризующие положение служащего в связи с замещением должности в госаппарате: задачи по должности, основные функции служащего, соответствующие им права и обязанности, правовые формы деятельности служащего, порядок взаимоотношений по должности31. А. Н. Костюков выделяет следующие факторы, характеризующие правовое положение должностного лица: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность32.

В. А. Кобзаренко дает следующее определение статуса государственных и муниципальных служащих, по мнению автора, правовой статус государственных и муниципальных служащих есть – определенная нормами права совокупность следующих правоустанавливающих элементов- прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, являющихся гражданами РФ, исполняющих должностные обязанности в области государственно- или муниципально-служебных отношений33.

Однако, при всей схожести государственной и муниципальной службы у государственной гражданской службы есть своя специфика, проявляющаяся через ее цели, задачи и функции, основой которых является решение задач государственных органов, где служба рассматривается как государственная гражданская, что предполагает специфику правового статуса служащих, как субъектов государственной гражданской службы, исполняющих данные полномочия, которые в свою очередь проявляются через права и обязанности служащего. Все это свидетельствует о необходимости изучения правового статуса государственного гражданского служащего. Началом, к которому является определение такого явления как правовой статус государственного гражданского служащего.

Статус государственного гражданского служащего можно определить как систему законодательно закрепленных прав и обязанностей в сфере реализации целей и задач государственной гражданской службы.

3.2 Должности государственной гражданской службы

Должность – англ. post/stand/ position; нем. Dienststellung. Определенная формальная позиция в институциональной служебной иерархии и связанные с ней права и обязанности. Должность как понятие соединяет в себе как правовые, так и управленческие характеристики. Согласно Федеральному закону от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

ФЗ «О государственной гражданской службе не использует установленное Федеральным законом "Об основах государственной службы РФ" разделение должностей на категории "А", "Б" и "В". В соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы РФ" и Федеральным законом "О государственной гражданской службе РФ" выделяются государственные должности и должности гражданской службы. Последние в свою очередь подразделяются на четыре категории:руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Должности различных категорий относятся к разным группам, для их занятия установлены различные квалификационные требования.

К должностям руководителей согласно Закону «О государственной гражданской службе» относятся должности, как руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ.

К таковым, например, относятся должности федеральных министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка РФ и др. Эти должности не относятся к категории "руководители" государственной гражданской службы и на них законодательство о государственной гражданской службе не распространяется (ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы РФ").

Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители".

Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты в основном выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов, непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами.

Должности, относимые к данным категориям, в наибольшей степени представлены в органах государственной власти: их замещает более 517 тыс. государственных служащих.

ФЗ «О государственной гражданской службе» сохраняет пять групп должностей, предусматриваемых Федеральным законом "Об основах государственной службы РФ". В то же время меняется их нумерация: старый закон закреплял разделение должностей на группы по мере возрастания старшинства: от младших должностей (1-я группа) до высших (5-я группа). В новом законе использован обратный подход: от высших (1-я группа) к младшим (5-я группа).

3.3 Классные чины государственной гражданской службы

Федеральный закон «О государственной гражданской службе» предусматривает замену квалификационных разрядов, которые присваивались государственным служащим в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственной службы РФ", на классные чины, выполняющие ту же функцию. Данный шаг является возвратом к законодательству о государственной службе дореволюционной России, которое предусматривало 14 классных чинов государственной службы различных видов.

В соответствии с ч. 2 ст. 13 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются:

1) последовательное присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании после их присвоения впервые;

2) присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания государственному служащему в соответствии с замещаемой должностью федеральной государственной службы;

3) досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания либо присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания на одну ступень выше классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, предусмотренных для замещаемой должности федеральной государственной службы в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы;

4) сохранение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания при освобождении от замещаемой должности федеральной государственной службы или увольнении с федеральной государственной службы.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.

При переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитываются при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Закладка:

Гражданским служащим в зависимости от занимаемой ими должности могут быть присвоены следующие классные чины:

1) действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

2) государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

3) советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

4) референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

5) секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

3.4 Должностной регламент как основа осуществления профессиональной служебной деятельности

Должностной регламент – это документ, на основании которого, осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, им должны определяться должностные обязанности, права и другие условия профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Должностной регламент утверждается представителем нанимателя и является составной частью административного регламента государственного органа. Однако, понятие "административный регламент государственного органа" законодателем не только не раскрывается, но и не упоминается в других статьях закона о государственной гражданской службе (что, отмечалось в заключении Правового Управления Аппарата Государственной Думы РФ по проекту данного Закона).

Представляется, административный регламент государственного органа должен представлять собой правовой акт, регулирующий порядок действий и решений в рамках реализации задач государственного органа и устанавливающий стандарты исполнения государственных функций. Должностной регламент в этом смысле устанавливает стандарты реализации конкретной должностной функции.

Статья 24 Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79 называет должностной регламент в качестве существенного условия служебного контракта. Представляется, что норма статьи не вполне корректно сформулирована, поскольку служебный контракт заключается с конкретным гражданским служащим, а должностной регламент отражает функциональные особенности должности гражданской службы. По всей видимости, должностной регламент, по замыслу законодателя, должен быть обязательным приложением к служебному контракту и содержать описание должности (паспорт должности).

Паспорт должности включает в себя:

1) наименование органа государственной власти с указанием конкретного структурного подразделения;

2) категорию и группу должности;

3) должность непосредственного начальника;

4) перечень подчиненных должностей должностных лиц;

5) порядок назначения и снятия с должности;

6) порядок замены в случае отсутствия;

7) иные необходимые сведения о замещаемой должности.

Перечень условий прохождения государственной гражданской службы, которые включаются в должностной регламент гражданского служащего:

1) квалификационные требования. В соответствии со ст. 12 Закона «О государственной гражданской службе» в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования:

а) к уровню профессионального образования;

б) к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

в) к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Требования к уровню профессионального образования в зависимости от категории и группы соответствующей должности гражданской службы содержатся в ст. 12 Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79. Так, гражданские служащие, замещающие должности категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей, должны иметь высшее профессиональное образование.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности. Должностной регламент может конкретизировать эти квалификационные требования, например, в части профиля соответствующего образования.

Квалификационные требования к стажу гражданской службы для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ, а для гражданских служащих субъекта РФ – законом субъекта РФ.

Должностной регламент в свою очередь должен содержать квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам устанавливаются нормативным актом государственного органа в соответствии с его задачами и функциями.

Например, Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 14 октября 1998 г. N 68 были утверждены квалификационные требования, предъявляемые к государственным служащим системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Требования к профессиональным знаниям и навыкам государственного служащего системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ включают в себя: способность планировать, организовывать и анализировать свою деятельность, деятельность подчиненных подразделений и работников; использование компьютерной и оргтехники; знание этических норм и способность применять их в служебном общении…

Должностной регламент должен включать в себя права, обязанности и ответственность гражданского служащего в связи с замещением конкретной должности гражданской службы:

– в должностном регламенте должен быть предусмотрен конкретный перечень тех вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать решения, варианты возможных решений; критерии принятия решения, сроки принятия решения и правовые формы указанных решений;

– отдельно в должностном регламенте предусматривается перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов. В этой связи должностной регламент должен включать в себя: перечень обстоятельств, при которых гражданский служащий должен принять участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, проектах управленческих и иных решений; содержание управленческих или иных действий гражданского служащего; варианты возможных действий и решений; критерии принятия решения; сроки их выполнения и правовые формы указанных действий и решений;

– в должностном регламенте предусматривается порядок служебного взаимодействия гражданского служащего при исполнении им должностных обязанностей с иными гражданскими служащими, гражданами или организациями. Более конкретно, регламентации подлежат: основания и порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, а также формы и порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с гражданами и организациями.

В должностной регламент должны включаться показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности конкретного гражданского служащего.

Обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов утверждаются Президентом РФ, а специфические показатели конкретного государственного органа утверждаются правовым актом этого государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций. На основе этого акта должны определяться показатели эффективности и результативности по конкретной должности гражданской службы. Вместе с тем следует отметить, что согласно ст. 24 Федерального закона о государственной гражданской службе условия оплаты труда, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности, представляют собой существенное условие служебного контракта.

Положения должностного регламента должны учитываться при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой.

Закладка:

3.5 Государственные гарантии на гражданской службе

Основная функция гарантий – это обеспечение реализации правового статуса гражданских служащих, в результате осуществления которой:

1) создается практическая возможность пользования субъективным правом и выполнения юридической обязанности субъектом;

2) исключается отступление от целей правовых норм в процессе пользования субъективным правом;

3) стимулируется правовая активность гражданских служащих;

4) реализуется общая и частная превенция нарушений субъективных прав, невыполнения обязанностей;

5) осуществляется защита субъективного права в ситуациях, препятствующих его нормальной реализации;

6) обеспечивается восстановление нарушенного субъективного права и необходимое поведение обязанного лица.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе» не содержит дефиницию понятия «гарантия». Трудовой Кодекс РФ определяет гарантии как средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений.

Компенсации – это денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных предусмотренных федеральным законом обязанностей (ст. 164 ТК РФ).

По смыслу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79 гарантии могут быть предусмотрены не только данным Законом, но и другими федеральными законами.

Так, например, ТК РФ, помимо общих гарантий и компенсаций, предусматривает гарантии и компенсации в следующих случаях:

1) при направлении в служебные командировки;

2) при переезде на работу в другую местность;

3) при исполнении государственных или общественных обязанностей;

4) при совмещении работы с обучением;

5) при вынужденном прекращении работы не по вине работника;

6) при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

7) в некоторых случаях прекращения трудового договора;

8) в связи с задержкой по вине работодателя выдачи трудовой книжки при увольнении работника;

9) в других случаях.

Исходя из содержания ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе» указанные выше гарантии могут распространяться и на гражданских служащих.

При предоставлении гарантий и компенсаций соответствующие выплаты производятся за счет средств работодателя. Органы и организации, в интересах которых работник исполняет государственные или общественные обязанности (присяжные заседатели, доноры и др.), производят работнику выплаты в порядке и на условиях, которые предусмотрены Трудовым кодексом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В указанных случаях работодатель освобождает работника от основной работы на период исполнения государственных или общественных обязанностей.

Если более подробно рассмотреть гарантии, предусмотренные для гражданских служащих, то можно выделить следующие аспекты:

1) российским законодателем заложен принцип недискриминации в отношении оплаты труда гражданских служащих. На сегодняшний день существует определенный дисбаланс в уровнях денежного содержания федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов РФ. В соответствии с данным принципом, должна быть откорректирована правовая база системного регулирования вопросов денежного содержания гражданских служащих на всех структурных уровнях (федеральной гражданской службы, гражданской службы субъектов РФ) исходя из единства целей, функций, требований к гражданским служащим РФ.

В соответствии с ч. 5. ст. 71 Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79 установленные на день вступления в силу настоящего Закона условия выплаты денежного содержания или денежного вознаграждения государственных служащих, в том числе размеры денежного вознаграждения, должностных окладов, установленных надбавок, условия и порядок их выплаты, применяются до вступления в силу нормативных правовых актов, устанавливающих денежное содержание гражданских служащих;

Конец ознакомительного фрагмента.

Старилов, Ю. Н. Служебное право: учебник / Ю. Н. Старилов. – М.: БЕК, 1996. – С. 21-25.

Манчева, А. В. Государственная служба: понятие, виды, принципы / А. В. Манчева. – Режим доступа: http://www.lawcenter.ru/publisher/c9.htm.

Российская Федерация. Законы. О системе государственной службы Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 25 апр. 2003 г.: одобр. Советом Федерации 14 мая 2003 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 22. – Ст. 2063.

Российская Федерация. Законы. О государственной гражданской службе Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 7 июля 2004 г.: одобр. Советом Федерации 15 июля 2004 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.

Российская Федерация. Законы. О воинской обязанности и военной службе: [федер. закон: принят Гос. Думой 6 мар. 1998 г.: одобр. Советом Федерации 12 мар. 1998 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 13. – Ст. 1475.

О правоохранительной службе Российской Федерации: проект федерального закона. – Режим доступа: http://www.chupanov.narod.ru/Library/03/01.htm.

Параграф создан по материалам учебников: Старилов, Ю. Н. Служебное право: учебник / Ю. Н. Старилов. – М.: БЕК, 1996. – С. 21-25; Габричидзе, Б. Н. Служебное право: учебник для юридических вузов / Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский. – М.: Издательская торговая корпорация «Дашков и Ко», 2004. – С. 55-63.

Габричидзе, Б. Н. Служебное право: учебник для юридических вузов / Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский. – М.: Издательская торговая корпорация «Дашков и Ко», 2004. – С. 60.

Алексеев, С. С. Государство и право. Начальный курс / С. С. Алексеев. – М.: Юрид. лит., 1996. – С. 83.

Алексеев С. С. Указ. соч. – С. 84.

Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI? Модели государственной службы: Россия, США, Англия / А. В. Оболонский. – М.: Дело, 2002. – С. 20.

Вебер, М. Избранные произведения: пер. с нем. / М. Вебер; сост., общ. ред. и послесл. Ю. Н. Давыдова; предисл П. П. Гайденко. – М.: Прогресс, 1990. – С. 13.

Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI? Модели государственной службы: Россия, США, Англия / А. В. Оболонский. – М.: Дело, 2002. – С. 26.

Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI? Модели государственной службы: Россия, США, Англия / А. В. Оболонский. – М.: Дело, 2002. – С. 28-29.

Переломов, Л. С. Конфуцианство и легизм в политической истории Китая / Л. С. Переломов. – М.: Наука, 1981. – С. 50.

Dwivedy O.P. Jain R.B. Бюрократическая мораль в Индии // Международное политическое образование. – 1988. – № 3. – Ст. 206.

Поппер, К. Открытое общество и его враги: в 2 т. / К. Поппер. – М.: Феникс, Международный фонд «Культурная инициатива», 1992. – Т.1. – С. 248.

Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI? Модели государственной службы: Россия, США, Англия / А. В. Оболонский. – М.: Дело, 2002. – С. 12-13.

Брант, Г. Государственное управление и правительство / Г. Брант //Международные связи в административном образовании. – 1996. – № 2. – С.163-176.

Кликсберг, Б. Реформирование среза управления / Б. Кликсберг // Международные связи в административном образовании. – 1994. – № 2. – С. 22.

Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI? Модели государственной службы: Россия, США, Англия / А. В. Оболонский. – М.: Дело, 2002. – С. 16-17.

Закладка:

Популярный энциклопедической словарь. – М.: Большая российская энциклопедия, 2002. – С. 1261.

Воеводин, Л. Д. Юридический статус личности в России: учебное пособие / Л. Д. Воеводин. – М.: Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. – С. 12.

БСЭ / гл. ред. А. М. Прохоров. – М.: Советская энциклопедия, 1976. – Т 24. – С. 461.

Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А. Я. Сухарев. – М.: Советская энциклопедия, 1987. – С. 454.

Малько, А. В. Теория государства и права: учебник / А. В. Малько. – М.: Юристь, 2000. – С. 213.

Права человека: учебник для вузов / отв. ред. Е. А. Лукашева. – М.: НОРМА-ИНФРА- М., 1999. – С. 91.

Витрук, Н. В. Основы теории положения личности в социалистическом обществе / Н. В. Витрук. – М.: Наука, 1979. – С. 27-28; Конституционные права и обязанности советских граждан / отв. ред. А. П. Таранов. – Киев: Наук. думка, 1985. – С. 10-12.

Общая теория государства и права: учебник для вузов / под ред. В. В. Лазарева. – М.: Юристь, 2001. – С. 152-153.

Манохин, В. М. Советская государственная служба / В. М. Манохин. – М.: Юрид. лит., 1966. – С. 97-99.

Костюков, А. Н. Должностное лицо – административно-правовой статус / А. Н. Костюков // Правоведение. – 1987. – № 2. – С. 21.

Кобзаренко, В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное / В. А. Кобзаренко // Государство и право. – 2003. – № 1. – С. 13-24.

Спасибо за чтение

Вернуться к книге