Между "цветными революциями", военными вмешательствами и переговорами
Введение
Данная работа посвящена проблемам внутриполитической борьбы в США по вопросу ратификации Панамо-Американских договоров 1977 года. Изучение политической борьбы вокруг договоров в 1977-1978 гг. позволяет понять тенденции развития политической ситуации во всей Латинской Америке, так как по признанию американских руководителей, отношения США к Панаме является «лакмусовой бумажкой» в отношении Соединенных Штатов со всеми странами этого полушария (1).
Хотя дебаты по ратификации в Сенате США проходили в 1977-1978 годах, проблема была заложена еще в середине XIX века, что и определилонижнюю хронологическую границу исследования.
В работе рассматриваются следующие источники: прежде всего тексты договоров 1977 года, а также предложенные поправки, оговорки и понимания (2). Кроме этого были рассмотрены важнейшие договоры, предшествующие договорам 1977 года, позволившие США осуществить проникновение на Панамский перешеек, а именно: Договор 1846 года между Новой Гранадой и США, Договор Клейтона-Бульвера 1850 года между США и Великобританией, Договор Хея-Паунсефота между США и Великобританией от 1900 года, Договор Хея—Бюно-Варилья между США и Панамой от 1903 года (3) и принятый Сенатом США в 1902 году Акт Спунера (4).
Определенный интерес представляют справочные материалы Государственного департамента и Министерства Труда США, содержащие статистические материалы (5). Кроме того рассматривалась переписка представителей внешнеполитического ведомства США и Республики Панама по выработке соглашений между странами военного характера и созданию в Панаме Корпуса Мира (6). Но надо отметить, что эти источники играли второстепенную роль, лишь дополняя другие материалы по истории канала.
Ратификация договоров в Сенате определило в качестве источника издания Конгресса США. Поскольку ратификация международных договоров прерогатива Сената, то рассматривались стенограммы заседаний Комитета по иностранным делам Сената и дебаты в Сенате полного состава. Слушания в комитетах являются одним из наиболее насыщенных источников (7). Слушания по Панамо-Американским договорам состояли из пяти частей:
1 часть — показания свидетелей, представителей администрации США;
2 часть — свидетели, члены Конгресса США;
3 часть — общественные свидетели;
4 часть — свидетели, члены Конгресса и общественные свидетели;
5 часть — заключительные дебаты и голосование.
Кроме показаний свидетелей и обсуждений проблем членами комитета Слушания содержат дополнительные материалы: фрагменты Слушаний в комитетах Сената и Палаты Представителей США за предыдущие годы, статистические материалы и рекомендации исследовательских служб Конгресса и независимых исследовательских центров американских университетов, материалы, касающиеся истории канала, в том числе документы президента Теодора Рузвельта (8). Среди дополнительных материалов содержатся биографические данные на свидетелей. Все эти материалы повышают ценность Слушаний для исследователя, тем более что Слушания являются рабочим материалом для всех членов Конгресса.
Стенограммы пленарных заседаний Сената и Палаты Представителей (9) имеют сходные черты с материалами Слушаний. «Congressional Record» так же, как Слушания, содержат дополнительные материалы, но при этом такие, которые отсутствуют в Слушаниях, в том числе обращения к законодателям различных общественных организаций и частных лиц по тому или иному вопросу. Хотя «CongressionalRecord» и Слушания являются одними из наиболее насыщенных источников, они мало используются в отечественной исторической науке. Одной из причин является представление о второстепенной роли Конгресса США в выработке внешней политики Соединенных Штатов и вытекающая из этого недооценка материалов Конгресса. Другая причина кроется в сложности работы с этим источником в силу его объема.
В ходе работы было использовано и периодическое издание Конгресса «Congressional Quarterly. Weekly Report», содержащее сведения о ходе дебатов в Конгрессе, условиях закулисных сделок, биографические данные и характеристики ряда законодателей, сведения о лоббистских кампаниях. Издание является вторичным источником, так как содержит переработанные материалы, аналитические оценки авторов и редакторов издания. Кроме того подбор материалов достаточно субъективен и их оценка авторами не всегда соответствует их ценности.
Среди источников следует отметить такие специфические, как мемуары Президента США Дж. Картера, Государственного секретаря С. Вэнса и помощника Президента по национальной безопасности Збигнева Бжезинского (10). Хотя мемуарная литература содержит элементы субъективизма, но изложение событий их участниками, особенно, главой государства, представляет огромную ценность, позволяет взглянуть на события изнутри, понять взгляды участников. Так мемуары Президента позволяют рассмотреть особенности его позиции в 1977 году, благодаря выдержкам из его дневника, а также к моменту написания мемуаров в 1982 году.
В качестве источника была также использована американская пресса — журналы «US News & World Report» и «Time». В качестве источника по проблеме Панамо-Американских отношений пресса является источником вторичного характера, поскольку содержит субъективные оценки авторов. Однако те же оценки являются одним из важнейших источников при рассмотрении позиций различных групп американского общества во второй половине 1970 годов.
Литература, относящаяся к проблеме Панамского канала, в США обширна. Ее можно разделить на две части: монографии, относящиеся к истории панамского канала, и работы, рассматривающие конкретные проблемы, связанные с существованием канала и Зоны канала.
Среди наиболее интересных монографий первой группы работы Д. Макколоу Т. Грэма и Э. Хардинга (11), рассматривающие разные аспекты истории Панамской проблемы. Наиболее полно проблема рассматривается в монографии Э. Хардинга, так как в ней рассматривается эволюция взглядов американцев на отношения США к Панаме вплоть до 1959 года. Но больший интерес представляет монография Д. Макколоу, хотя он рассматривает только ранний этап истории канала. Причиной является огромное влияние, которое оказала монография на членов Конгресса США. Многие аргументы, приводимые сторонниками договоров, были взяты из его монографии.
Во второй группе содержатся исследования по узким проблемам прикладного значения, проводящихся в различных исследовательских центрах: Школы права Бостонского университета, исследовательских центрах Аризонского университета, центра Джона Гопкинса Балтиморского университета, Гарвардского университета, Гуверовского института, организации Специальные исследования Запада по Латинской Америке и Карибского бассейна и ежегодных Хаммаршельовских форумов. Исследования имеют прекрасную историческую базу.
В советской исторической науке вопрос о Панамо-Американских договорах рассмотрен недостаточно, хотя в той или иной степени проблема поднималась в работах А.В. Антясова, Ю.А. Иванова, А.А. Кокошина, Ю.М. Мельникова, Ю.И. Ныпорко, Р.С. Овинникова, В.К. Собакина (12). Лишь в работах А.В. Антясова, А.А. Кокошина и Р.С. Овинникова уделялось специальное внимание заключению и ратификации договоров Картера-Торрихоса. Для других монографий характерно использование проблем Панамо-Американских договоров лишь в качестве иллюстрации к описанию деятельности Конгресса США, взаимодействий президента и Конгресса, общих направлений внешней политики США. Такой подход приводит к абстрагированию от конкретной ситуации, поверхностности выводов и не позволяет сделать сколько-нибудь достоверный прогноз. В качестве источников в монографиях используются мемуары, доклады общественных организаций, в меньшей степени документы исполнительных ведомств, очень широко используется пресса. Что же касается материалов Конгресса, то они используются мало, даже в работах, исследующих Конгресс США. Работы, непосредственно посвященные панамской проблеме, рассматривают историю канала и страны, не вдаваясь в подробности дебатов в США. Таких работ немного (13). Особенно надо отметить политическую биографию О. Торрихоса, написанную доктором исторических наук Н. Леоновым. Н. Леонов лично знал генерала, наблюдал за некоторыми эпизодами переговоров США и Панамы. Однако в работе содержатся некоторые неоправданные оценки, что объясняется огромным воздействием личности Торрихоса. В целом надо отметить, что работа Леонова наиболее полно рассматривает проблему Панамского канала. И все же внутриполитическая борьба в США по ратификации договоров Картера-Торрихоса почти не получила освещения во всех этих монографиях. Эта проблема требует специальных исследований.
------------------------
1. Panama Canal Treaties. Hearings before the Committee on Foreign Relations. US Senate. 95th Cong. 1 sess. Part 1. — Wash.: Gov. print. off. — 1977. — P. 10.
2. The Panama Canal Treaty & the Treaty Concerning the Permanent Neutrality of the Panama Canal & Amendments, Reservations & Understanding Thereto. — Wash.: Gov. print. off., 1978. — 20 p.
3. Treaties & other International Acts of the USA. — Wash., 1937. — Vol. 1. — P. 115-143.
4. McCullogh D. The Path between the seas. — NY: Simon & Schuster, 1977. — 269 p.
5. Panama Background notes. — Wash.: Gov. print. off., 1977.; Panama. Country Labor Profile. — Wash.: Gov. print. off., 1980.
6. Panama. Army Mission to Panama. 1962. — Wash.: Gov. print. off., 1964; Panama. Peace Corps Program. — Wash.: Gov. print. off., 1964; Panama. Economic & Military Cooperation. — Wash.: Gov. print. off., 1978.
7. Panama Canal Treaties. Hearings before the Committee on Foreign Relations. US Senate. 95th Cong. 1st-2nd sess. Part. 1-5. — Wash.: Gov. print. off., 1977-1978.
8. Hearings. Part 3. — P. 664-669.
9. Congressional Record. US Senate. 95th Cong. 2nd sess. Part 3-5. — Wash., 1978.
10. Carter J. Keeping faith: Memoirs of the President. — Toronto; N.Y.: Bantom books, 1982; Vance C. Hard Chois: Critical years in American’s foreingpolicy. — N.Y.: Simon & Shuster, 1983. — 541 p.; Brzezinsky Z. Power & Principle: Memoirs of the National Security adviser. 1977-1981. — N.Y.: Simon & Shuster, 1983. — 587 p.
11. McCullough D. The Path between the Seas. 1870-1914. — N.Y.: Simon & Schuster, 1977. — 262 p.; Graham T. The “interests of civilization”? — N.Y., 1983. — 281 p.; Harding E. The Untold story of Panama. — N.Y., 1959. — 182 p.
12. Антясов М.В. Панамериканизм: идеология и политика. — М.: Мысль, 1981; Иванов Ю.В. Конгресс США и внешняя политика. — М.: Наука, 1982; Кокошин А.А. США: за фасадом глобальной политики. — М.: Политиздат, 1981; Мельников Ю.И. Сила и бессилие: Внешняя политика Вашингтона. — М.: Политиздат, 1983; Ныпорко Ю.И. Конституционные враимоотношения Президента и Конгресса. — Киев: Наукова думка, 1979; Овинников Р.С. Зигзаги внешней политики США. — М.: Политиздат, 1986; Собакин В.К. Коллективная безопасность — гарантия мирного сосуществования. — М.: Изд. ИМО, 1962.
13. Гонионский С.А. История панамской «революции». — М.: Изд. ИМО, 1958; Гонионский С.А. Панама и Панамский канал. — М.: Мысль, 1976; Мерин Б.М. Панама борется. — М.: Знание, 1978; Романов А. Панама суверенна! Панама победит! — М.: Междун. отношения, 1978; Леонов Н.С. Омар Торрихос: Я не хочу войти в историю, я хочу войти в зону канала. — М.: Междун. отношения, 1990. — 238 с.
Глава 1. История Панамского канала
С XIX века Соединенные Штаты Америки осуществляли экспансию на Юг. В качестве обоснования такой политики выдвигалась доктрина президента США Монро «Америка для американцев». Первоначально обозначавшая невмешательство американцев в дела Европы и европейских держав в дела Соединенных Штатов, доктрина вскоре приобрела другое значение: «Америка для североамериканцев», что объяснялось требованиями бурно развивающегося в США капитализма. Для торговли Соединенным Штатам необходимы были торговые пути, своеобразные «ключи мира». Панамский перешеек стал для обеих Америк таким ключом, узловым пунктов, через который должна была идти мировая торговля (1). Расположение перешейка, разъединяющего два океана — Атлантический и Тихий, и соединяющий Северную и Южную Америку, неизбежно должно было привлечь внимание Соединенных Штатов. К тому же экономическая экспансия США постоянно опиралась на военную силу, поэтому расположение перешейка представляло интерес и со стратегической точки зрения. Перешеек находился в центре огромного круга, к которому проявляли интерес Соединенные Штаты Америки.
С 1821 по 1903 год перешеек входил в состав Новой Гранады (переименованной потом в Колумбию), поэтому в 1846 году между Новой Гранадой и Соединенными Штатами Америки был подписан договор, предоставляющий гражданам, пароходам и товарам Соединенных Штатов привилегии и иммунитет в отношении торговли и навигации во всех портах Новой Гранады и, особенно, на территории Панамского перешейка. США при этом гарантировали полный нейтралитет перешейка (2).
Идея строительства межокеанского канала впервые была выдвинута в середине 1830-х годов при Президенте Джексоне (3). Однако не только США были заинтересованы в строительстве такого канала. США вынуждены были соперничать с Великобританией. В результате такого соперничества в 1850 г. между США и Великобританией был заключен Договор Клейтона-Бульвера. Стороны договорились, что «не будут никогда осуществлять или поддерживать лишь для себя исключительно контроль над судоходным каналом (имеющим быть прорытым через Панамский перешеек) и согласны, что они не будут ни воздвигать, ни поддерживать укреплений». Кроме того, договоры предусматривали совместное строительство двух свободных портов и совместное обеспечение нейтралитета будущего канала (4). Этот договор просуществовал 50 лет.
В 1878 году к строительству межокеанского канала преступила французская кампания, возглавляемая строителем Суэцкого канала Фердинандом де Лессепсом. Усилия французов по строительству канала обошлись в 22 тыс. человеческих жизней и 287 млн. долларов (5). В 1889 году кампания обанкротилась. За спасение проекта строительства канала принялся инженер и один из директоров кампании Филипп Жан Бюно-Варилья. С целью спасения кампании он предпринял попытку быть избранным в Палату депутатов Франции, но потерпел поражение, получив 6 тыс. голосов против 7,2 тыс. Тогда он решил предложить проект строительства канала России. Он пытался доказать правительству Александра III в лице графа Витте все выгоды для России и Франции от такого канала. Переговоры шли долго, но закончились неудачей (6).
Только после неудачи с Россией Бюно-Варилья обратился к США. Первоначально он связался с влиятельным сенатором-республиканцем от штата Огайо Марком Ханой и предложил ему свой проект строительства (7). В 1893 году Бюно-Варилья реорганизовал Панамскую компанию, создав Новую компанию Панамского канала, и установил контакт с Вильямом Нельсоном Кромвелем, членом респектабельной юридической фирмы в Нью-Йорке, с тем, чтобы тот представлял интересы компании в Соединенных Штатах Америки (8). Испано-Американская война продемонстрировала стремление США превратить Карибский бассейн в «американское озеро». В связи с этим длительный переход военного корабля «Орегон» вокруг Южной Америки во время войны доказал необходимость строительства межокеанского канала через Центральную Америку. Для Бюно-Варилья это давало возможность продать имущество компании и проект Соединенным Штатам. Но из-за трудностей, которые возникли у французской компании со строительством, в США сложилось мнение, что в Панаме строительство канала невозможно, и самым удобным местом для строительства будет Никарагуа, страна, находящаяся в самом низком месте Центральной Америки относительно уровня моря, и, что не менее важно, в политическом отношении стабильная (9). Все это побудило Кромвеля вести лоббистскую деятельность с целью нанести поражение Никарагуанскому проекту в Сенате и Палате Представителей, в чем ему активно помогал сенатор Марк Хана (10). Комиссия готова была согласиться с предложением Бюно-Варилья строить канал в Панаме, но требование выплатить Новой компании панамского канала более 100 млн. долларов привело к тому, что Комиссия дала рекомендации строить канал в Никарагуа.Бюно-Варилья пришлось снизить свои требования до 40 млн. долларов, и Комиссия сменила рекомендации (11).
Для строительства канала существовало серьезное препятствие — Договор Клейтона-Бульвера от 1850 года. В 1901 году это препятствие было ликвидировано, был заключен Договор Хея-Паунсфота между США и Великобританией, позволяющий строить канал без Британского участия (12). В 1902 году Конгресс США принял Акт сенатора Спунера, обязывающий Президента США приобрести имущество компании по строительству канала, акции железной дороги Панамской компании и полоску земли у Колумбии шириной 10 миль для сооружения, поддержания и управления каналом с правом юрисдикции на упомянутой территории (13).
22 января 1903 года посол Колумбии Томас Эрран и госсекретарь США Джон Хей подписали договор, по которому Колумбия отдавала в аренду Соединенным Штатам сроком на 100 лет полоску земли для сооружения Панамского канала. При этом Соединенные Штаты должны были выплатить Колумбии 10 млн. долларов, а через 10 лет после ратификации договора, начать ежегодно выплачивать Колумбии 250 тыс. долларов. Колумбия отказалась ратифицировать договор (14).
Соединенные Штаты могли вернуться к прежнему плану — построить канал в Никарагуа или Коста-Рике, тем более что такая возможность предусматривалась Актом Спунера и шестью соглашениями между Никарагуа, Коста-Рикой и США (15). Но такая возможность не устраивало руководство французской компании, т.к. приводило к потере 40 млн. долларов. Не устраивало это и панамскую олигархию. Хорошо зная об этом, Бюно-Варилья решил использовать ситуацию и спасти 40 млн. долларов, тем более что и Президент США Т. Рузвельт решил «дать урок» Колумбии за несговорчивость. При посредничестве Кромвеля Бюно-Варилья установил контакты с представителями панамской элиты, стремящейся к отделению от Колумбии. Трудностей это не представляло, т.к. все они были связаны с железнодорожной панамской компанией, а она в свою очередь принадлежала Новой компании Панамского канала. Служащим железнодорожной компании был глава хунты доктор Мануэль Амадор Герреро и представляющий Панаму в Колумбийском Сенате член хунты Хосе Агостин Аранго (16). Осенью 1903 года Бюно-Варилья и Кромвель провели серию встреч с представителями администрации Т. Рузвельта. Госсекретарь Джон Хей заявил Бюно-Варилья, что США не будут застигнуты врасплох отделением Панамы от Колумбии, и военно-морским силам Соединенных Штатов будет отдан приказ крейсировать недалеко от перешейка (17).
19 октября 1903 года был отдан приказ кораблям «Бостон», «Нэшвил» и «Дикси» крейсировать вблизи берегов перешейка (18). Вскоре к ним присоединились «Атланта», «Мейфлауэр», «Вайоминг» и «Конкорд» (19). 2 ноября Колумбийские войска высадились в городе Колон для подавления мятежа, но продвинуться вглубь страны не смогли, так как служащие железнодорожной компании не предоставили им железнодорожных составов (20). 5 ноября командующий «Нешвилом» Джон Хаббард сообщил в министерство Военно-Морского флота США, что 4 ноября «вынужден был высадить на берег силы для защиты жизней и собственности американских граждан, которым угрожали колумбийские солдаты». Он заявил, что офицеры и солдаты Колумбии начали войну против Соединенных Штатов и лишь сдержанность американских сил предотвратила кровопролитие (21). Вмешательство Соединенных Штатов стало решающим. Под видом защиты жизней американских граждан — это формулировка будет повторять на протяжении всего ХХ века — Соединенные Штаты захватили Панаму.
6 ноября 1903 года США признали новое правительство de facto, а 13 ноября — de jure (22). Глава хунты Амадор, ставший первым президентом страны, провозгласил независимость, и над Панамой были подняты флаги Панамы и США. После этого рядовые участники революции получили по 50 долларов США (23). Соединенные Штаты принялись составлять договор с Панамой, дающий право построить канал. От имени Панамы договор подписал французский гражданин Филипп Бюно-Варилья. Он торопил госсекретаря Хея в составлении договора с тем, чтобы подписать его до прибытия официальной панамской делегации. В спешке составленный договор был подписан 18 ноября в 6.30 вечера за два часа до прибытия на вашингтонский вокзал панамской делегации. После этого Бюно-Варилья отправил в Панаму ложную телеграмму с требованием ратифицировать договор немедленно, иначе США откажутся от всякой поддержки революции (24). Эта телеграмма поставила панамское правительство перед выбором между ратификацией и возможностью отправиться на виселицы, когда Колумбийское правительство восстановит власть над мятежной провинцией. Все эти обстоятельства делали договор Хея-Бюно-Варилья с самого начала противоправными, находящимися вне сферы действия принципа pacta sunt servanda (договора должны соблюдаться — лат.), и держащимися только на военной силе США.
По Договору 1903 года Соединенные Штаты получали в вечное владение «зону земли и земли под водой для сооружения, поддержания, эксплуатации, установления санитарного порядка и защиты упомянутого канала», что предусматривалось статьей 2 Договора. Статья 3 давала США все права, как если бы они были сувереном территории. Кроме того США становились гарантом независимости Республики Панама и получали права поддерживать порядок в городах Панама и Колон в случае, если Республика Панама, по мнению США, оказалась бы неспособной поддержать порядок (25). Экономическая сторона Договора повторяла Договор Хея-Эррана, не ратифицированный Колумбией (26).
2 декабря 1903 года панамское правительство ратифицировало Договор (27). Сенат США ратифицировал договор 23 февраля 1904 года, и через 2 дня он был подписан Президентом Т. Рузвельтом. Бюно-Варилья вернулся во Францию, сопровождаемый следующими словами: «Вы отплатили Вашей благородной стране и всему миру великой службой, разрубив, наконец, этот гордиев узел, который столетиями сдерживал человечество» (28).
В отношении Панамы риторика была несколько иной. «Я взял Панаму, потому что Бюно-Варилья преподнес мне ее на серебряном блюде», — заявил Рузвельт (29). Госсекретарь Хей писал 20 января 1904 года сенатору Спунеру: «Вы и я слишком хорошо знаем, как много в этом Договоре положений, против которых панамские патриоты могли бы возражать» (30).
Возражать имела право и Колумбия. Поспешное признание Панамы с точки зрения международного права являлось более чем оскорблением достоинства Колумбии. Это был незаконный акт, и даже если бы США не применяли силу в отношении Колумбии, сам факт поспешного признания Панамы должен был рассматриваться как интервенция (31).
Спор между США и Колумбией был решен в 1921 году выплатой Соединенными Штатами 25 млн. долларов Колумбии (32). Сумма была выплачена по Договору между Соединенными Штатами и Колумбией, предусматривающему выражение «искренних сожалений США» в связи с событиями в Панаме, и предоставление льгот колумбийским судам при прохождении через Канал. При рассмотрении Договора сенатор Вилкот справедливо отметил: «Если бы Колумбия располагала достаточными силами, то она имела бы полное право в свете всех принципов международного права рассматривать несвоевременное и торопливое признание независимости Панамы в качестве casus belli. Ее слабость не позволила ей идти по этому пути». Но в Сенате возобладало другое мнение. В результате обсуждений из договора исчезло упоминание об «искреннем сожалении» и всякие привилегии для колумбийских судов (33). Все это было результатом почти двадцатилетнего контроля Соединенных Штатов над Зоной Панамского канала и всей Панамой.
К 1920 году Соединенные Штаты 4 раза вводили войска в Панаму. В 1912 году это было сделано для контроля за президентскими выборами в Панаме. В других случаях для «защиты жизней и собственности американских граждан» (34). За этот период у большинства американцев успело сложиться мнение, что Панама — это собственность Соединенных Штатов. Казалось бы, положение должно было измениться с приходом к власти Ф.Д. Рузвельта, провозгласившего политику «доброго соседа». В октябре 1933 года было сделано совместное заявление Президента Рузвельта и президента Панамы Ариаса о том, что Договор 1903 года относится только к «поддержанию, управлению и защите канала». В 1936 году был подготовлен договор, отменяющий самые унизительные статьи Договора 1903 года, а именно — право на вмешательство США в дела Панамы, но этот договор встретил недовольство в США, в том числе и в Сенате, и его ратификация была отложена до 1939 года. Затягивание ратификации вызвало массовые волнения в Панаме. В 1939 году состоялась ратификация, но основа Договора 1903 года осталась неизменной. Во время Второй Мировой войны было заключено соглашение, позволявшее Соединенным Штатам иметь военные базы в Зоне Панамского канала. В качестве компенсации предусматривалось увеличение ежегодных выплат Панаме (35). Соглашение было заключено сроком на 25 лет и было продлено в 1962 году и дополнено поправками (36).
1950-е годы в Панамо-Американских отношениях были годами усиливающихся выступлений панамских студентов и крестьян против Соединенных Штатов. Практически ни один политический деятель Панамы не мог рассчитывать на карьеру без выражения стремления к реальной независимости Панамы. Юридически антиамериканские выступления подкреплялись Конституцией Панамы, принятой в 1946 году. Согласно статье 231 Конституции ни одно иностранное правительство не могло приобретать право собственности над частью Панамской территории (37). Учитывая обстановку, 25 января 1955 года США подписали Договор о Взаимопонимании и Сотрудничестве с Панамой. По Договору увеличивались выплаты Панаме с 430 тыс. долларов до 1 930 тыс. долларов в год (38). Кроме того отменялась монополия США на строительство в Зоне железных дорог, и Панама получала право облагать налогами панамских граждан, живущих в Зоне канала (39). Но в целом система контроля Соединенных Штатов над Зоной канала оставалась неизменной. Фактически многие в США рассматривали Договор 1955 года как очередное одобрение Панамой основных принципов Договора Хея-Бюно-Варилья.
Панамскую сторону не устраивали экономические уступки в обмен на сохранение американского присутствия. События вокруг Суэцкого канала еще больше ускорили рост антиамериканских выступлений. В результате в США стали раздаваться голоса, призывающие интернационализировать канал. 9 августа 1956 года бывший Президент США Трумэн предложил передать Суэцкий и Панамский каналы под юрисдикцию ООН. Вскоре к нему присоединился сын Президента Ф.Д. Рузвельта, конгрессмен от шт. Калифорния Джеймс Рузвельт. Но эти предложения немедленно натолкнулись на протесты. Сенатор Батлер заявил, что поскольку СССР является постоянным членом Совета Безопасности ООН и имеет право вето, то контроль ООН над каналом неизбежно приведет к коммунистическому контролю (40).
В Панаме антиамериканские выступления приняли форму борьбы за право панамского флага быть поднятым в Зоне канала. Несмотря на сильную оппозицию в Конгрессе, Президент Д. Эйзенхауэр согласился, чтобы панамский флаг в Зоне был поднят рядом с американским (41). В 1962 году Президент Дж. Кеннеди решил, что панамский и американский флаги должны развиваться более чем в одном месте (42).
В январе 1964 года произошел инцидент с панамским флагом, подтолкнувший панамскую сторону к требованию пересмотра Договора 1903 года. 7 января 1964 года американские школьники, подстрекаемые родителями, подняли американский флаг над школой в Зоне канала и при этом сорвали и растоптали панамский флаг. Волнения из-за оскорбления панамского флага продолжались 3 дня и привели к гибели 4 американцев и 21 панамца (43). Характерно, что американская сторона предпочитала не упоминать факт оскорбления панамского флага и применение силы со стороны американских войск против мирной демонстрации, либо интерпретировало это в благоприятном для себя свете. Так в мемуарах Президента Дж. Картера 9 января 1964 года в Панаме описывается следующим образом: «… несколько патриотически настроенных американских студентов подняли Звезднополосатый флаг над кампусом в Зоне канала. Участники последовавших за этим бесчинств были встречены войсками Соединенных Штатов. Правительство Панамы немедленно разорвало дипломатические отношения с Соединенными Штатами, обвинив нас в совершении акта агрессии. Наше правительство утверждало, что мы просто защищали наши законные права и брали под защиту наших собственных граждан. После трех дней кровопролития четыре американских солдата и двадцать панамцев были убиты, много больше было раненных. Президент Джонсон и наши военные лидеры были достаточно озабочены, не только из-за погибших, но также и потому, что знали, насколько шлюзы и плотины канала уязвимы для диверсии» (44). Находящийся в 1964 году в Панаме личный представитель Президента Сайрус Вэнс (будущий госсекретарь в администрации Дж. Картера) пришел к выводу, что рано или поздно в Панаме произойдут еще более сильные волнения, которые могут привести к разрушению канала (45). В результате Президент Джонсон вынужден был признать необходимость заключение нового договора с Панамой. 3 апреля 1964 года обе стороны декларировали, что признавая необходимость сотрудничества в рамках Организации Американских Государств оба правительства согласны:
1. Восстановить дипломатические отношения,
2. Назначить без отлагательств специальных послов для исследования точных причин конфликта между странами,
3. С тем, чтобы назначенные послы немедленно предприняли необходимые шаги с целью достижения справедливых соглашений, которые могли бы быть предметом конституционного процесса в каждой стране (46).
В 1967 году были парафированы три новых договора. По первому договору предусматривалась передача Панаме канала не позднее 2009 года, но второй договор предусматривал строительство нового канала на уровне моря, над которым США сохраняли бы контроль до 2067 года (47). В США так и не приступили к ратификации договоров.
В Панаме договоры также были встречены недовольством, раздавались требования немедленно вернуть Зону канала. Правительство теряло популярность. Избранный в 1968 году Президентом Арнульфо Ариас заявил, что будет добиваться полного суверенитета над Зоной канала, но это уже не могло изменить ситуацию. 11 октября Президент был смещен со своего поста Национальной Гвардией. К власти пришел бригадный генерал Омар Торрихос Эррера (48). В 1970 году Панама официально отвергла договоры 1967 года. Было объявлено, что новое правительство будет добиваться заключения нового договора, а не ревизии старого (49). На митинге 11 октября 1971 года Торрихос заявил перед 200 тыс. панамцев: «Мы хотим поговорить о проблеме, которая проходит через наши сердца — это проблема наших взаимоотношений с Зоной канала… сегодня мы спрашиваем, какая страна или народ в мире будут мириться с таким оскорблением, как иностранный флаг, прибитый к сердцу?... Какая страна или народ в Америке или в мире поддерживает присутствие иностранного губернатора на своей территории? По какому праву?!» (50).
Администрации Никсона пришлось возобновить переговоры с Панамой. Это было вызвано не только выступлениями внутри Панамы, грозящими спонтанным взрывом, но и выступлениями международного сообщества. Существование Зоны панамского канала являлось незаконным с точки зрения международного права. Пункт 4 статьи 2 Устава ООН гласит: «Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности, или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым в Целыми Объединенных Наций» (51). В марте 1973 года на выездной сессии Совета Безопасности ООН, состоявшейся в Панаме, только применение вето со стороны США помешало принять резолюцию о восстановлении суверенитета Панамы над Зоной канала, подготовленной Панамой и Перу. За резолюцию проголосовало 13 государств. Даже Великобритания не голосовала с США, а воздержалась (52). 18 января 1974 года в Буэнос-Айресе была подписана совместная Декларация между Республикой Панамой и Республикой Аргентиной, 24 января того же года в Лиме — между Республикой Панамой и Республикой Перу. Ссылаясь на Устав ООН, Аргентина и Перу полностью поддержали требования Панамы о возвращении Зоны (53). Существование Зоны противоречило и Уставу Организации Американских Государств. По 18 статье Устава ОАГ «Никакое государство или группа государств не имеет права на прямое или косвенное вмешательство во внутренние дела любого государства. Отмеченный принцип относится не только к вооруженному вмешательству, но и к любой форме вмешательства или тенденции, имеющей целью посягательство на личность государства или его политические, экономические и культурные органы» (54). Панама, Аргентина и Перу выдвинули требование «перестройки межамериканской системы с целью наиболее адекватного отражения интересов и прав латиноамериканских народов» (55). Угроза развала системы ОАГ делала договоры 1903, 1936 и 1955 года все более неприемлемыми и для США. Однако для американского общественного мнения и некоторых политических деятелей любое давление извне казалось покушением на права США. В ходе избирательной кампании 1976 года губернатор Рональд Рейган нападал на Президента Форда за то, что тот вел переговоры с панамским «диктатором». Он говорил: «Мы построили канала, мы заплатили за него, он наш, и мы должны сказать Торрихосу и Компании, что мы намерены удержать канал». Позиция Рейгана отвечала чувствам многих американцев, и Форд считал, что именно проблемы Панамы стала причиной нескольких его поражений в ходе праймериз (56). ГубернаторДж. Картер былболее осторожен. Он заявил: «Я никогда не отдам полный контроль или фактический контроль над Зоной Панамского канала» (57). Однако вскоре после победы на выборах Картер получил доклад комиссии Сола Линовица по взаимоотношениям США и Латинской Америки. Линовиц был известным экспертом по латиноамериканским проблемам и бывшим послом США в ОАГ. Доклад комиссии отмечал, что решение панамской проблемы является самым срочным вопросом. Изучив доклад, Картер назначил Линовица своим представителем на переговорах (58). После этого ход переговоров резко ускорился и к осени 1977 года были готовы два новых договора, подписанные в Вашингтоне 7 сентября 1977 года.
На переговорах были составлены два договора: Договор о Панамском канале и Договор о Постоянном нейтралитете и эксплуатации канала. Договор о Панамском канале предусматривал постепенное отмирание Зоны Канала и окончательную передачу канала Панаме в полдень 31 декабря 1999 года (статья II). Для управления каналом в переходный период учреждалась Комиссия Панамского канала. Из девяти членов комиссии пятеро должны были быть гражданами США, а четверо — гражданами Панамы. До 1 января 1990 года председателем Комиссии являлся гражданин США, а с 1 января 1990 года — гражданин Панамы (статья III). На протяжении действий договора США и Панама должны были совместно защищать и оборонять канал, но «Соединенные Штаты будут нести основную ответственность по защите и обороне канала». США получили право размешать, обучать, передислоцировать свои вооруженные силы в республике (статья IV). Договор о Постоянном нейтралитете и эксплуатации канала позволял Соединенным Штатам вмешиваться в дела Панамы и после 1999 года для защиты постоянного нейтралитета канала (59).
Анализ договоров показывает, что США нашли выход в установлении новой системы контроля. Длительный срок переходного периода давал возможность другим администрациям в более подходящий период оказывать давление на Панамское правительство с целью ревизии договоров. При этом явно выделялись два критических периода, когда США могли усилить давление вплоть до вооруженной агрессии: канун передачи поста председателя панамскому гражданину в 1990 году, что и произошло, и канун передачи Панамского канала в 1999 году.
Из всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы. К середине 1970-х годов договоры 1903, 1936 и 1955 годов уже не могли эффективно защищать интересы США. Под угрозой разрушения канала и изоляции в ОАГ Соединенные Штаты должны были пойти на пересмотр старой системы. Но 74 года военного, политического и экономического господства в Панаме, неоднократное применение силы против ее граждан привело к тому, что в США сложилось представление, что взаимоотношения Соединенных Штатов и Панамы выражаются формулой «патрон-клиент». Даже психологически этого делало невозможным для Соединенных Штатов радикально решить проблему. Вместо старой системы контроля была создана новая — более гибкая. Одновременно укрепившееся представление о Панаме, как о собственности США, делало трудным ратификацию даже таких договоров, хотя они продолжали поддерживать позиции США в Панаме.
-----------------------------
1. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. — Т. 28. — С. 185.
2. Treaties and other International Acts of the United of America. 1937. — Wash.: Gov. print. off. — Vol.1. — Pp. 113-143.
3. Congressional Quarterly. Weekly Report. — 1978. — Vol. 36. — № 6. — Feb. 11. — P.329.
4. Гонионский С.А. История Панамской «революции». — М., 1958. — С. 177-178.
5. Basey J. Political aspects of Panama Canal: The institute of Government reseach. — The University of Arizona Press, 1974. — P. 10.
6. Howarth D. Panama Four Hundred Years of Dreams & Cruelty. — N.Y.: McGraw Hill Book Company, 1966. — P. 219.
7. Time. — 1977. — Aug. 27. — P. 24.
8. Ropp, Steve C. Panamanian Politics from Guarded Nation to National Guard. — A Hoover Institution Series. — NY, 1982. — P. 14.
9. McCullough, David. The Path between the seas. — NY: Simon & Schuster, 1977. — P. 262.
10. Harding, Earl. The untold story of Panama. — NY, 1959. — P. 8.
11. Congressional Quarterly. Weekly Report. — 1978. — Vol.36. — № 6. — Feb. 11. — P. 329.
12. McCain, William. The United State & Republic of Panama. — Darham. N.Carolina, 1937. — P. 11.
13. McCullough, David. The Path between the seas. — P. 269, 328.
14. McCain, William. The United State & Republic of Panama. — P. 12.
15. McCullough, David. The Path between the seas. — P. 252.
16. Harding, Earl. The untold story of Panama. — P. 23-25.
17. Howarth D. Panama Four Hundred Years of Dreams & Cruelty. — PP. 227-228.
18. Panama Canal Treaties. Hearings before the Committee on Foreign Relations. US Senate. 95th Cong. 1st sess. Part. 3. — Wash., 1977. — P. 652.
19. McCain, William. The United State & Republic of Panama. — P. 16.
20. Ropp, Steve C. Panamanian Politics from Guarded Nation to National Guard. — P. 15.
21. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 3. — P. 655.
22. McCain, William. The United State & Republic of Panama. — P. 16.
23. Harding, Earl. The untold story of Panama. — P. 35.
24. Time. — 1977. — Aug. 22. — P. 29.
25. Boston University Law Review. — 1965. — Vol. XLV. — № 1. — P. 67-70.
26. Congressional Record. US Senate. 95th Cong. 2nd sess. —Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb.9. — P. 3016.
27. Congressional Record. US Senate. 95th Cong. 2nd sess. —Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb.9. — P. 3013. — Как правило, ратификация проводится законодательным органом страны, хотя в каждой стране порядок проведения ратификации и орган, который ее проводит, определяется Конституцией и законодательством. Однако у Республики Панама в это время не было ни Конституции, ни законодательного органа.
28. McCain, William. The United State & Republic of Panama. — P. 18.
29. McCullough, David. The Path between the seas. — P. 334.
30. Boston University Law Review. — 1965. — Vol. XLV. — № 1. — P. 65.
31. Оппенгеймер Л. Международное право. — Т.1, полутом 1. — М.: Госуд. изд. иностр. литер. — 1948. — С. 138-139.
32. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 4. — 1978, Feb.28. — P. 4872.
33. Гонионский С.А. История Панамской «революции»… — С. 147.
34. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 4. — P. 548.
35. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 4. — P. 551-554.
36. Panama. Army Mission to Panama. Agreement between the USA & Panama. 1962. — Wash.: Gov. print. off., 1964.
37. Constitution of the Republic of Panama. 1946. Pan American Union. — Wash. D.C.: Legal Division Department of International Law. — 1957. — P. 53.
38. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 4. — P. 557.
39. Boston University Law Review. — 1965. — Vol. XLV. — № 1. — P. 76.
40. Harding, Earl. The untold story of Panama. — P. 122-129.
41. Congressional Quarterly. Weekly Report. — 1978. — Vol. 36. — № 6. — Feb.11. — P. 329.
42. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 4. — P.560.
43. McLellan D.S. Cyrus Vance. — Totowa, NY, 1985. — P. 10.
44. Carter James. Keeping faith: Memoirs of a President. —Toronto-NY-London: Bantam books, 1982. — P. 153.
45. Vance C. Hard choice. Critical years in American foreign policy. — NY: Simon & Schuster, 1983. — P. 141.
46. The Panama Canal — background papers and proceedings of the 6 Hammarsjold Forum. Oceana Publications Inc. — NY, 1965. — P. 18.
47. Busey J. Political aspects of the Panama Canal. — P. 29.
48. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 4. — P. 561.
49. Priestly G. Military Government and Popular Participation in Panama. — London, 1986. — P. 31.
50. Torrijos, O. Nuestra Revolucion. — Panama, 1974. — P. 83.
51. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb. 8. — P. 2716.
52. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 4. — 1978, Feb. 22. — P. 4289.
53. Torrijos, O. Nuestra Revolucion. — Panama, 1974. — P. 177-181.
54. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb. 8. — P. 2716.
55. Torrijos, O. Nuestra Revolucion. — Panama, 1974. — P. 182.
56. Carter, James. Keeping faith... — P. 154.
57. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — P. 124.
58. Carter, James. Keeping faith... — P. 156.
59. The Panama Canal Treaties. — Wash.: Gov. print. off., 1978.
Глава 2. Дебаты по ратификации Панамо-Американских договоров 1977 года в Сенате США
Конституция США предусматривает, что ратификация международных договоров осуществляется Сенатом США большинством в две трети голосов. Палата Представителей не принимает участия в ратификации. С другой стороны Палата Представителей должна рассматривать вопросы, связанные с передачей имущества Соединенных Штатов другим странам. Это давало возможность Палате Представителей требовать своего участия в процессе ратификации Договоров Картера-Торрихоса. Участие Палаты Представителей могло осложнить ратификацию и даже сделать ее невозможной, т.к. члены Палаты Представителей по своему положению более тесно связаны с избирателями, вынуждены в большей степени ориентироваться на консервативно настроенных в вопросах международных отношений избирателей. К тому же члены Палаты Представителей, будучи избираемыми на срок в три раза меньший, чем сенаторы, обладают более узким взглядом на проблемы международных отношений (1). Но в июне 1977 года, еще до того, как Договоры были составлены, Верховный суд США вынес решение, что ратификация договоров будет проводиться только Сенатом США (2). Позднее Министерство юстиции США представило Конгрессу список договоров, по которым передавалось имущество США без одобрения Палаты Представителей одним актом Сената (3). Выдвигались и другие предложения: провести плебисцит по Панамо-Американским договорам так же, как и в Панаме. Предложение было выдвинуто Сенатором Гриффином (Р., шт. Мичиган), но, по всей видимости, Сенатор не надеялся провести свое предложение, поскольку в отличие от предыдущих, идея Гриффина не имела под собой никакой юридической базы. Демократы в Сенате ограничились шуткой, что республиканцы уже провели плебисцит в 1976 году, т.к. Президент Форд явно высказался за договор, а губернатор Рейган против, и Президент победил (4).
В результате ратификация проходила в Сенате. Первоначально проходили слушания в Сенатском комитете по иностранным делам, перед которым прошли свидетели: представители администрации, Конгресса, общественности*. После завершения слушаний начался соответствующий процесс, осуществляемый полным составом Сената.
Как уже отмечалось, для ратификации договоров необходимо было две трети голосов. Таким образом, для провала ратификации требовалось всего 34 голоса. В августе 1977 года журнал «Time» объявил, что по его подсчетам, как минимум 50 сенаторов выступают за Договоры с Панамой и 20 против (5). После подписания договоров 7 сентября положение изменилось. По данным журнала «Time» за договоры выступали 35 сенаторов, против — 22, не определили позицию 43 сенатора (6). По данным журнала «US News & World Report» «за» выступали 38 сенаторов, «против» — 31, не определили своей позиции — 31 сенатор (7). Ноябрьский опрос ЮПИ показал следующую картину: 36 сенаторов за договоры, 27 против и 37 сенаторов не определили своей позиции (8). Такой разнобой объяснялся тем, что многие сенаторы избегали высказывать свое мнение, учитывая обстановку в стране. Один из неназвавшихся сенаторов-республиканцев спросил: «С какой стати я должен сейчас прояснять свою позицию? Я сразу же стану объектом шестимесячной компании ненавистнических писем» (9).
Все это вынуждало сенаторов быть весьма осторожными и не афишировать заранее свою позицию. Конечно, классификация сенаторов по принципу «за», «против», «не определили позиции» не отражает в полной мере расстановку сил в сенате. Более точной будет следующая классификация:
1. Сенаторы, верящие, что договоры полезны для Соединенных Штатов и готовые голосовать за них в том виде, в каком они были представлены в Сенат: А. Крэнстон (Д., шт. Калифорния), Пол Сарбанс (Д., шт. Мериленд) — играли ведущую роль в ратификации, далее Х. Хэмфри (умер 13 января 1978 года и был заменен вдовой — М. Хэмфри, также выступавшей за Договоры(10), Кеннеди (Д., шт. Масс.), Макговерн (Д., шт. Ю. Дакота), Гравел (Д., шт. Аляска) и другие.
2. Сенаторы, верящие, что договоры полезны для США, но не могут быть ратифицированы без поправок: Р. Бэрд (Д., шт. З.Вирджиния), Бейкер (Р., шт. Тенниси), Ф. Черч (Д., шт. Айдахо) — играли ведущую роль в ратификации, далее Кейс (Р., шт. Нью-Джерси), Спаркмен (Д., шт. Алабама), Холлингз (Д., шт. Ю.Каролина) и другие.
3. Сенаторы, склоняющиеся в поддержку договоров, но опасающиеся за свою карьеру (часть голосовала за договоры, часть — против): Э. Брук (Р., шт. Масс.), Э. Зорински (Д., шт. Небраска), Беллмон (Р., шт. Оклахома), Толмедж (Д., шт. Джорджия), С. Нанн (Д., шт. Джорджия) и другие.
4. Те, кто равнодушен к исходу ратификации и действовали с надеждой получить те или иные выгоды от администрации или Сената, например, Абурезк (Д., шт. Ю.Дакота), Р. Лонг (Д., шт. Луизиана), Сассер (Д., шт. Теннеси).
5. Сенаторы, которые были против договоров, но не хотели портить отношения с администрацией, например — Г. Джексон (Д., шт. Вашингтон).
6. Сенаторы, убежденные, что договоры вредны для США, но в результате сделок, голосовавшие «за»: Д. Деконсини (Д., шт. Аризона), Стоун (Д., Флорида), Хайакава (Р., шт. Калифорния).
7. Сенаторы, твердо убежденные, что договоры вредны даже после принятия поправок: Аллен (Д., шт. Алабама), Лэксолт (Р., шт. Невада), Хелмс (Р., шт. С.Каролина) — лидеры оппозиции, далее Бартлет (Р., шт. Оклахома), Куртис (Р., шт. Небраска), Доул (Р., шт. Канзас), Голдуоттер (Р., шт. Аризона), Гриффин (Р., шт. Мичиган), Хэтч (Р., шт. Юта), Скотт (Р., шт. Вирджиния), Стеннис (Д., шт. Миссури) и другие (11).
Из данной классификации видно, что исход голосования зависел не столько от убеждений сенаторов, сколько от тех или иных обстоятельств. Ход обсуждения договоров и политической борьбы заставляли их менять свои позиции.
При обсуждении договоров сенаторы согласились, что США заинтересованы в широком доступе к каналу и его использовании, а также в укреплении позиций Соединенных Штатов в Западном полушарии. В связи с этим обсуждались следующие вопросы:
Проблема защиты и обороны Панамского канала, проблема вмешательства США в дела Панамы и, в связи с этим, вопрос суверенитета в Зоне Панамского канала (историко-юридический аспект) — один крупный блок вопросов. Далее шла проблема использования канала, экономическое значение канала, техническое состояние канала и возможность строительства канала на уровне моря. Третий блок вопросов был связан с престижем Соединенных Штатов и значение Договоров по Панамскому каналу во взаимоотношениях США со странами Латинской Америки и всего мира. И, наконец, последняя проблема не относилась непосредственно к Панамо-Американским договорам — это проблема прав человека в Панаме и вопрос об отношении панамских официальных лиц, в том числе генерала Торрихоса и его ближайших родственников, к международной торговле наркотиками.
Обсуждение Договоров Картера-Торрихоса началось с проблемы защиты и обороны Панамского канала. Сенатор Д. Макговерн подчеркивал, что именно новый договор позволит США лучше всего защищать канал, в то же время, называя прежний базис, на который в течение семидесяти лет опирались США, крайне шатким (12). Примерно ту же мысль высказал сенатор Кейс. Он заявил, что, по мнению американских военных, можно отказаться от соглашения с Панамой только в том случае, если США будут готовы держать в Зоне канала 100 тыс. гарнизон, а к тому времени численность американских войск в Панаме равнялась 9300 человек (13). Проблема заключалась в том, что даже стотысячный гарнизон не смог бы защитить канал от диверсий, т.к. система его шлюзов достаточно уязвима (14). Сенатор А. Крэнстон в свою очередь утверждал: «Без договора защитить канал трудно. Вьетнам доказал, как сложно вести суда в условиях партизанской войны. Нам не хотелось бы закрывать канал из-за партизанской войны в джунглях Панамы» (15). Иными словами, сторонники договоров считали внутреннюю угрозу канала наиболее реальной и рассматривали ее, как неизбежную при отклонении договоров. Они считали, что IV статья Договора по Панамскому каналу в полной мере защищает интересы США, позволяя до 2000 года сохранять в Зоне американские военные базы и размещать необходимые для защиты канала силы. Кроме того после 2000 года Соединенные Штаты могли продолжить свои действия по защите канала по Договору о Нейтралитете в соответствии с IV и VI статьями. Сенатор Берд говорил: «Мы будем иметь право действовать. Не сказано, как, но у нас будет право действовать, так как это необходимо против любой агрессии — не только внешней, но против любой угрозы, направленной против канала и свободного прохода судов» (16).
Подход противников договоров был иным. Говоря о безопасности канала, они исходили не из внутренней угрозы безопасности, а из внешней угрозы, хотя военные заявили, что США имеют возможности защитить канал в случае военного конфликта, а в условиях ядерной войны канал и вовсе потеряет всякое значение (17). Эта группа сенаторов утверждала, что канал важен для безопасности самих Соединенных Штатов, и ратификация договоров неизбежно поставит канал под контроль Советского Союза, чей военно-морской флот укрепляется, в том время как флот США с 1968 года сократился с 976 судов до 459 (18). Сенаторы запугивали себя коммунистической угрозой, когда вспоминали о контактах генерала Торрихоса с Кубой (19). Сенатор Доул заявил, что по Договору гарантии безопасности совершенно недостаточны. Он предлагал внести ряд поправок, которые бы более определенно отстаивали права США (20). Сенатор Скотт угрожал коммунистическим захватом канала. «Я считаю, — заявил он, — что их доктрина основана на жульничестве». Он обвинял Советский Союз в изначальной агрессивности, напоминал о фразе Н.С. Хрущева, что СССР похоронит Соединенные Штаты, и о том, как он стучал ботинком в ООН (21). Эти напоминания звучали в Сенате все время. В результате была внесена поправка, которая позволила бы США сохранить военное присутствие в Зоне Панамского канала после декабря 1999 года в случае угрозы агрессии, но не далее 31 декабря 2019 года. Поправка, внесенная Сенатором Джеймсом Алленом, была отклонена. Сенатор Кеннеди в очередной раз отметил, что США и так имеют достаточно прав действовать против любой агрессии или угрозы, направленной против канала и мирного прохода судов: «Это право беспрецедентно в современной истории США. Мы не имеем подобных прав ни в одной стране мира. Но оппоненты не удовлетворены этим. Они хотят иметь возможность держать силы в Панаме без ограничений во времени, без ограничений в численности и не советуясь с Панамой. Они хотят постоянного права на оккупацию и не каких-то необитаемых земель, но в самом сердце панамской территории. Это может бросить длинную тень на будущую безопасность канала и на будущие взаимоотношения с Панамой и Латинской Америкой» (22).
Существовала проблема, как Соединенные Штаты должны защищать канал и поддерживать его нейтралитет после 2000 года. С точки зрения ряда американских сенаторов и членов администрации США имели право на вмешательство в дела Панамы. У панамцев была иная точка зрения. Возглавлявший панамскую делегацию на переговорах Р. Эскобар Бетанкур заявил, что Панама не давала США прав на вмешательство (23). Генерал Торрихос и вовсе заявил, что «права» США проистекают из силы — США просто больше (24). Это разночтение дало возможность Сенатору Доулу заявить, что договор двусмыслен и не может в полной мере отражать интересы США. Заявление Доула заставило Президента Картера и генерала Торрихоса встретиться в октябре 1977 года и сделать совместное заявление о том, что США не имеют права на вмешательство во внутренние дела Панамы. В январе 1978 года Комитет по иностранным делам Сената США рекомендовал принять это заявление в качестве поправки к договору (25).
15 марта сенатор-новичок Д. Деконсини, встретившись с Президентом Картером, добился поддержки своей поправки, позволяющей США «использовать военную силу в Панаме, чтобы держать канал открытым после 2000 года» (26). Узнав о поправке, генерал Торрихос публично заявил: «От Японии США такого не требовали!» (27). Часть сенаторов-демократов, среди которых были Э. Кеннеди, Дж. Макговерн и П. Мойнихен, согласились с протестами Панамы. Они пригрозили голосовать против договоров, если не будет добавлена поправка о невмешательстве США во внутренние дела Панамы (28). Лидеры в Сенате Р. Берд, Ф. Черч и Сенатор-новичок П. Сарбанс, выдвинувшийся в лидеры при обсуждении договоров, неоднократно встречались с Деконсини и, в конце концов, пришли к соглашению. Предложение Деконсини было принято, но при этом сохранен оригинальный текст договора и добавлено выражение, делающее ясным невмешательство США. Сочетать подобные противоречия удалось потому, что предложение Деконсини было принято не в качестве поправки, а в качестве оговорки, после чего Сенатор счел себя удовлетворенным (29). Конечно, подобная казуистика не только не исключала противоречия в понимании договоров, но и углубляла юридический дуализм, подрывая основу Договоров Картера-Торрихоса.
Вопрос о защите канала был тесно связан с проблемой суверенитета, одним из сложнейших вопросов по мнению госсекретаря С. Вэнса (30). Противники договоров неоднократно повторяли, что вопрос суверенитета является основной гарантией защиты канала и его управления. Эту мысль высказывали Сенаторы Хелмс, Гриффин, Лэксолт, Хэтч и Аллен (31). В то же время сторонники договоров доказывали, что Соединенные Штаты никогда не имели прав суверенитета в Зоне Панамского канала. Доказывалось это по-разному. Сенатор Берд утверждал, что Панама не давала Соединенным Штатам прав суверенитета, т.к. договоры не были одобрены народом Панамы, точнее, были одобрены лишь небольшой его частью. Сенаторы Лэксолт и Хэтч утверждали, что одобрение было дано большинством народа, причем, по мнению Хэтча, трижды: в 1903, 1936 и 1955 годах (32). Сенатор Берд доказывал, что договор 1903 года был противоправным, т.к. его подписал француз Бюно-Варилья. Далее последовал следующий диалог:
Сенатор Хелмс. Но Киссинджер же подписал соглашение Киссинджера-Така, а Киссинджер родился не здесь.
Сенатор Берд. Но он гражданин этой страны. Бюно-Варилья был гражданином Франции. Он заявил «Я отомстил за ее честь. Я послужил Франции». Он служил Франции, а не Панаме (33).
Аргумент не убедил Сенатора Аллена, который заявил, что Договор 1903 года был одобрен народом, т.к. был ратифицирован. Но Сенатор Черч заметил, что панамцев вынудили так поступить (34).
В целом надо признать, что попытка Сенатора Берда доказать, что США не имели суверенитета в Зоне канала из-за обстоятельств принятия Договора Хея-Бюно-Варилья не имела успеха и не сняла проблемы. Более удачной была попытка чисто юридически рассмотреть такую аномалию, как Зона панамского канала. Сенатор Хелмс доказывал, что США имеют суверенитет, т.к. купили собственность: «Мы купили земли за 10 млн. долларов, приобрели собственность французской кампании за 40 млн. долларов. Выплатили Колумбии 25 млн.» (35). Фактически, вопрос суверенитета сводился Хелмсом к факту купли-продажи. Аналогичный аргумент приводил и Сенатор Лэксолт: «У нас есть собственность, над которой есть суверенитет». На что Эрнст Холлингс ответил, проводя аналогии с Францией: «Шарль де Голль имел суверенитет, а мы Договор НАТО, и он сказал «Уходите из Франции», и мы ушли, не так ли?». Холлингс отметил, что ситуации в Панаме аналогична, США не имеют прав суверенитета в Панаме и должны поэтому ратифицировать Договоры Картера-Торрихоса (36). То же самое заявил Сенатор Кеннеди: «Мы никогда не владели каналом. Ни в 1903 году, когда стремительно подписали договор с французским строителем канала вместо того, чтобы дождаться панамских послов… Ни в 1936 году, когда наш Договор о дружбе признал панамский суверенитет над каналом. Ни в 1964 году и после…» (37). В дискуссии с Сенатором Алленом Э. Кеннеди привел следующие аргументы: В.Тафт писал Президенту Рузвельту, что договор «сохраняет право суверенитета над Зоной Панамского канала за Республикой Панамой», далее, Верховный Суд США в деле Вильсон vs. Шоу в 1907 году, рассмотренном вновь в 1948 году, вынес решение, что Зона Панамского канала «признана территорией, над которой мы не имеем суверенитета». На это Сенатор Аллен повторил аргументы Хелмса и Лэксолта о собственности, дающей суверенитет:
Сенатор Аллен: Но мы действительно имеем собственность.
Сенатор Кеннеди: Тогда почему мы платим им 2,3 млн. долларов в год?
Сенатор Аллен: Мы выплачиваем ренту.
Сенатор Кеннеди: Сенатор имеет в виду, что владея [собственностью], мы все еще решаем продолжать платить им? (38)
Это был сильный аргумент, и Сенатор Аллен не смог обосновать выплаты Соединенных Штатов Панаме иначе, как самим фактом договоров. Между тем, факт выплаты ренты юридически подтверждал права Панамы и показывал, что США эти права признавали. Подводя итог дискуссии о суверенитете, Сенатор Ф. Черч сказал: «В Зоне канала, по сути дела, США не могут иметь суверенитет de jure, но они имеют контроль de facto, что является составным элементом колониального устройства». Сенатор призвал покончить с таким положением, полностью ликвидировать юридический дуализм в вопросе суверенитета, ратифицировав новые договора (39).
Однако полностью ликвидировать дуализм не удалось. Уже сам факт того, что Договор о нейтралитете не определял, каким образом США могут действовать после 2000 года против гипотетической угрозы, давал Соединенным Штатам возможность произвольно толковать свои права, что неизбежно подрывало суверенитет Республики Панама. Принятие поправок Сенатом США, особенно, предложения Д. Деконсини, закрепляло это положение.
Столь же важным, как и вопрос защиты канала, перед законодателями вставал вопрос экономического значения канала — вопрос, насколько договоры защищают экономические интересы США. Канал приближал США к источникам сырья. Через канал шли нефть, железная руда, марганец, бериллий, медь, бокситы, цинк, олова и сурьма, а также кофе, древесное волокно, фрукты, сахар — сырье из 12 стран Западного полушария (40). Сенатор Тэрмонд утверждал, что к 1980 году через Панамский канал будет проходить до 45% нефти с Аляски (41). По данным Сенатора Маски в пик Вьетнамской войны через канал проходило до 46% грузов, отправляемых во Вьетнам, к тому же канал служил связью между развитым Восточным и развивающимся Западным побережьями США (42). Проблема заключалась втом, что к середине 1970-х годов значение канала как торгового пути для США стало падать из-за технического устаревания канала, что всячески подчеркивалось сторонниками договоров. В ходе слушаний в Комитете по иностранным делам Сената США и в ходе дебатов в Сенате было выяснено, что не только супертанкеры, но и просто крупные суда более 65 тыс. тонн водоизмещения, не могут проходить через канал (43).
На эту тему между сенаторами Черчем и Тэрмондом произошел следующий обмен мнениями:
Сенатор Черч: 2 тыс. судов не могут пройти канал уже в 1977 году.
Сенатор Тэрмонд: 96% судов могут пройти и лишь 4% не могут.
Сенатор Черч: Это сейчас только 4% не могут (44).
Именно падение значения канала, как торгового пути для Соединенных Штатов — 2500 американских судов прошли канал в 1950 году и только 1064 в 1976 году (45) — побудило Сенатора Спаркмена заявить, что предусмотренное Договором по Панамскому каналу увеличение пошлин на 30% окажет минимальное воздействие на цены на американские товары, проходящие через канал (46). Как заявил 26 сентября 1977 года в Комитете по иностранным делам посол на переговорах Банкер «канал более нужен развивающимся странам Латинской Америки нежели нам» — фактически, более двух третей торговли латиноамериканских стран шло через канал. Для Соединенных Штатов эта цифра была гораздо меньше: 7% общей американской международной торговли и около 4% торговли между восточными и западными штатами (47).
Сенаторы были заинтересованы проблемой строительства нового канала на уровне моря в Панаме или другой стране при обеспечении контроля Соединенными Штатами. Что касается панамской стороны, то генерал Торрихос заявил: «Это одна из тяжелейших проблем для нас — дать США концессию на строительство другого канала. Мы должны быть уверены, что с новым каналом не придет колониальный анклав. В соответствии с договором мы будем обсуждать возможность строительства нового канала на уровне моря, если это будет отвечать совместным интересам мирового сообщества. Мое личное мнение — нет необходимости в новом канале на уровне моря. Такой канал будет необыкновенно дорогим, и вы не построите его в две недели. Мы не хотим его» (48). Если панамцы не хотели строительства нового канала вообще (т.к. по договору США могли его строить только в Панаме), то часть законодателей выступала против строительства канала в Панаме. Сенаторы Гриффин и Доул предлагали внести поправку, дающую Соединенным Штатам возможность строить канал вне Панама (49). Слушания, однако, доказали, что в Панаме строить канал дешевле, такое строительство обошлось бы в 2,88 млрд. долларов, в Никарагуа — 11 млрд. или 5 млрд. с помощью ядерного взрыва, в Колумбии с помощью ядерного взрыва — более 2 млрд. долларов, но правительство этой страны не соглашалось на такой способ. Было очевидно, что Панама предпочтительней. «Я согласен, — сказал Сенатор Гриффин, — что 6,8 или 11 млрд. долларов слишком много. Но мы выделяем эти суммы на метро в Вашингтоне. И я считаю, что лучше строить в Никарагуа, так как путь из Сан-Франциско в Нью-Йорк был бы на два с половиной дня короче, чем через Панаму. А это важно» (50). Сенаторам не удалось провести поправку, и в этом вопросе текст договора остался без изменений.
Обсуждая Договора Картера-Торрихоса, законодатели не могли обойти проблему взаимоотношений США со странами Латинской Америки и то, как Договора повлияют на эти отношения. Практически в первый же день слушаний было отмечено, что Договора необходимы для улучшения отношений с латиноамериканскими странами. Сенатор Х. Хэмфри написал в своем письме в Комитет по иностранным делам Сената США: «На договоры 1903 года за рубежом смотрят как на анахронизм, оставшийся от колониальной эпохи» (51). По мнению Сенатора Джавитса от ратификации договоров зависело отношение США и Латинской Америки на следующее десятилетие и в перспективе до 2000 года (52). Сенатор А. Крэнстон говорил, что Договор обеспечивает США хорошие отношения с Латинской Америкой, третьим миром, со всеми странами и представит Соединенные Штаты сильной нацией (53). В той или иной степени сенаторы, сторонники договоров, повторяли высказывание государственного секретаря Вэнса в Комитете по иностранным делам: «Они [договоры] символизируют наши отношения в полушарии, и они доказывают ложность попыток объявить нас эксплуататорами-империалистами, способными только выжимать соки и сырье из Латинской Америки и использовать континент в наших экономических целях» (54). Лишь Сенатор Хелмс утверждал, что все латиноамериканские страны против передачи канала Панаме (55). В то же время Сенатор В. Скотт, также выступавший против договоров, был не столь категоричен. Он отмечал, что Аргентина и Чили опасаются, что контроль над каналом захватят коммунисты, Бразилия не проявляла интереса к договорам, а Колумбия и Перу выступают за передачу канала, но выступают против увеличения пошлин за проход через канал (56). В результате слушаний большинство членов Комитета по иностранным делам согласились, что договоры необходимы для улучшения взаимоотношений со странами Латинской Америки и, по словам сенатора Сарбанса, со всем миром (57). Во время дебатов в Сенате полного состава эта тема обсуждалась мало, и ее заменила другая тема — проблема прав человека в Панаме и вопрос о причастности к международной торговле наркотиками официальных панамских лиц.
Рассмотрение внутренних дел в Панаме не относилось непосредственно к предмету Панамо-Американских договоров, но эта тема была поднята противниками передачи канала панаме, чтобы сорвать ратификацию. Сущность обвинений против Торрихоса сводилась к тому, что он диктатор, связан с коммунистами, его правительство коррумпировано и Торрихос связан с наркоторговлей. Его обвиняли в том, что гражданские права в Панаме не лучше, чем при Гитлере в 1930-х годах. Одним из основных обвинений было обвинение в связи с коммунистами. Сенатор Хелмс утверждал, что родители Торрихоса были активными коммунистами, а он сам, его братья и сестры были активными участниками молодежного коммунистического движения (59). Выступая в качестве свидетеля во время слушаний, конгрессмен Э. Макдональд (Д., шт. Джорджия) сказал: «Торрихос без сомнения диктатор. Когда он взял власть, Торрихос запретил политические партии, и арестовал двадцать членов Коммунистической партии, включая Рубена Дарио Соуса и остальных высших партийных лидеров. Коммунистическая партия Панамы официально называется Народной партией и управляется из Москвы. Торрихос заключил соглашение с функционерами коммунистической партии, что пока они будут поддерживать его политику, они могут продолжать функционировать. Соуса заявил, что Панама слабое звено империализма и поддержал Торрихоса» (60).
Однако, когда адмирал Мурер в ходе слушаний обвинил Торрихоса в заключении союза с Кубой, сенатор Пелл (Д., шт. Род-Айленд) спросил:
Сенатор Пелл: СССР и США имеют более тесные отношения, но я не слышал о Русско-Американском союзе. Что вы имеете в виду, говоря о союзе Торрихос-Кастро-Москва?
Адмирал Мурер: Да, но я не думаю, что можно сравнивать то, что я сказал, с предположением, что у нас союз с Россией. Но он посещал Кастро!
Сенатор Пелл: Я тоже посещал Кастро. Сенатор Джавитс и я были первыми членами Конгресса, которые сделали это (61).
В отличие от противников договоров их сторонники подчеркивали, что именно ратификация поможет предотвратить коммунистическое влияние в Панаме. Такую мысль высказал Сенатор Берд (62). Что касалось гражданских прав, то Берд привел письмо О. Торрихоса, где он информировал Сенатора о принятии Декретов о конституционных гарантиях и о преступлениях против Конституции и государства. Он также сообщил о готовящемся законе о СМИ. «Я держу свое слово, — писал Торрихос, — Пожалуйста, передайте это вашим коллегам» (63). Одновременно сенаторы подчеркивали, что необходимо мириться с диктатурой Торрихоса или хотя бы не делать ее предметом поправок к договорам. «Мы заключали договора со многими правительствами, чьих лидеров мы не одобряем. Если мы будем иметь дело только с теми, кто разделяет наши стандарты, мы будем иметь дело с очень немногими», — утверждал Сенатор Черч (64). Сенатор Пелл отрицал наличие какого-либо коммунистического влияния в Панаме. «Торрихос, конечно, диктатор, — говорил он, — но Панама не контролируется марксистами. Панама не имеет отношений ни с Советским Союзом, ни с Красным Китаем. Хотя Торрихос поддерживает дружеские отношения с Кастро, он счел нужным подчеркнуть, что путь Кастро, не путь Панамы» (65). Сенатор Матсунага (Д., шт. Гавайи) подчеркнул, что, в конечном счете, Торрихос является американским продуктом, и привел список военных учебных заведений в Зоне канала, включающий знаменитую Школу Америк, где обучался Омар Торрихос (66). Это мнение соответствовало утверждениям самого Торрихоса. Еще в 1970 году в письме Сенатору Эдварду М. Кеннеди он писал, что считает себя продуктом «Союза ради Прогресса», выдвинутого в 1961 году Президентом США Дж. Кеннеди в Пунто-дель-Эсто (67).
Одним из серьезных обвинений, выдвинутых против генерала Торрихоса, было обвинение в причастности к наркоторговле. Эти обвинения были выдвинуты Сенаторами Доулом и Гриффином (68). Ссылаясь на отчет Комитета Палаты Представителей по морской торговле и рыболовству, Сенатор Гриффин обвинил О.Торрихоса в употреблении наркотиков, а его братьев Мозеса, Уго, Мардена и сестру Берту де Аросемена Торрихос в причастности наркоторговле (69). При этом братья и сестра Торрихоса занимали видное положение в политической и общественной структурах общества, как и большая часть из 49 родственников Торрихоса, что также возмущало сенаторов (70). Решением Большого Жюри Нью-Йорка от 16 мая 1972 года Мозес Торрихос Эррера был признан причастным к торговле наркотиками при рассмотрении дела Рафаэля Ричарда – Гуиллермо Гонсалеса. Благодаря этому решению он не мог появляться в Соединенных Штатах и в Зоне Панамского канала, т.к. там его ждал арест. Что касается Уго Торрихоса, то он был арестован в 1976 году в одной из латиноамериканских стран и освобожден только после личного вмешательства генерала Торрихоса (71). И все же обвинения не смогли предотвратить ратификацию. Большинство сенаторов сочло, что выгоды от Договоров Картера-Торрихоса слишком велики, чтобы отказываться от них из-за неодобрения Панамских лидеров. К тому же сенаторы, члены Сенатского Комитета по разведке, на закрытом заседании Сената опровергли все обвинения в адрес Торрихоса касательно причастности его к наркоторговле (72).
Сам факт обсуждения панамских руководителей наглядно показывает методы борьбы сенаторов, выступавших против договоров. Они выступали крайне агрессивно, делая упор на широко распространенные стереотипы, такие, как коммунистическая угроза, рост военного могущества СССР. Одновременно, даже решив голосовать против договоров, они предпринимали попытки изменить их текст за счет поправок, оговорок и пониманий на тот случай, если договоры все же будут приняты. Конечно, поправки вносили не только противники договоров, но если сенаторы, склоняющиеся к поддержке договоров, пытались ввести изменения в определенные рамки, чтобы это было приемлемо для Панамы, то оппоненты, выявляя двусмысленности в тексте договоров, стремились разрешить их, делая полностью неприемлемыми для Республики Панама. В целом было предложено 192 изменения, из них 145 в виде поправок (73). Среди них была такая важная, как поправка, утверждающая, что ничто не препятствует Соединенным Штатам и Панаме согласиться на сохранение баз США в Панаме после 2000 года.
Как уже отмечалось, сторонники договоров также вносили поправки. Они доказывали, что делают это в интересах ратификации, т.к. договоры в том виде, как они представлены в Сенат, не имеют шансов получить совет и согласие Сената (74), и поправки ликвидируют неясности в тексте договоров, без чего сенаторы стали бы голосовать против ратификации (75). Но если не читать участия сторонников в принятии поправок, то следует отметить, что их поведение сильно отличалось от поведения оппонентов. Прежде всего, многие из них долго отказывались открыто объявить свою поддержку договорам, включая даже лидеров Сената (76), внесших немалый вклад в ратификацию. Что же до методов ведения дискуссии, то эта группа сенаторов значительно реже ссылалась на устойчивые стереотипы, делая упор на прагматической стороне дела. Это не значит, что сторонники договоров не делали антикоммунистических высказываний, но они носили иной характер. Сенаторы отрицали внешнюю угрозу и утверждали, что усиление коммунистического влияния произойдет в случае, если панамский народ не сможет решить свои проблемы в рамках западных ценностей. Делая упор на выгодах, которые дадут США договора, они не отказывались и от воздействия на чувства оппонентов, призывая их вспомнить идеалы, за которые боролись американцы в ходе Войны за Независимость. Сенатор Макговерн говорил: «Мы были бы в той же ситуации, если бы Франция, уходя, оставила полоску земли по обе стороны Миссисипи в 5 миль, и были бы под постоянным управлением Франции» (77). Сходным было заявление Сенатора Холлингза: «Вопрос сейчас не в том, что делать с Панамой, а в том, что мы должны делать с США. Мы должны держать слово не только потому, что это слово 4 Президентов, но и потому, что это слова нашей Декларации Независимости» (78). По словам Сенатора Генри Беллмона (Р., шт. Оклахома), аргумент с Миссисипи, над которой имела бы контроль другая страна, произвел на него сильное впечатление и способствовал решению голосовать в пользу договоров, несмотря на обвинения в предательстве и глупости (79).
В результате семи месяцев обсуждения договоров 18 апреля 1978 года был ратифицирован основной Договор по панамскому каналу с тем же преимуществом, что и Договор о Постоянном нейтралитете 16 марта. «За» было подано 68 голосов: 52 принадлежали демократам, 16 республиканцам. «Против» — 32 голоса: 10 демократов, 22 республиканца. Но лидеры демократов в Сенате до последнего часа не были уверены, что им удастся собрать голоса и по собственному признанию находились в подавленном состоянии (80). То же самое можно было сказать и об администрации, где даже начались обсуждения мер по защите канала от панамцев в случае провала ратификации (81).
Вышеизложенное позволяет прийти к следующему выводу: рассмотрение договоров в Сенате выявило их выгодность для США, но этого оказалось недостаточным для ратификации. Как показала расстановка сил в Сенате, противникам договоров было легче собрать необходимые голоса, чем сторонникам. В ходе дебатов сравнительно небольшая группа сенаторов заняла четкую позицию «за» или «против» Панамо-Американских договоров. Более трети сенаторов были связаны настроениями в их штатах. Таким образом, администрация США не в меньшей степени чем ходом процесса в Сенате, была заинтересована в битве за общественное мнение и закулисных сделках с членами Сената.
_____________________
1. Oleszek, Walter J. Congressional Procedures and the Policy Process. — Wash: Cong. Quarterly Press Inc, 1978. — P. 15.
2. Carter, James. Keeping faith... — P. 160.
3. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — P.28-30; Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 4. — 1978, Feb.22. — P. 4293.
4. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — P. 50.
* Одновременно проходили слушания в Комитете по делам вооруженных сил и в Комитете по разведке Сената США. Еще до подписания Договоров в сентябре 1977 года слушания начались в соответствующих комитетах Палаты Представителей. Поскольку эти комитеты в вопросах ратификации не играли такой роли как Комитет по иностранным делам Сената, то эти слушания не использовались в данной работе.
5. Time. — 1977. — Aug. 22. — P. 21.
6. Time. — 1977. — Sept. 19. — P. 36.
7. US News & World Report. — 1977. — Sept. 19. — P. 19.
8. Crabb-Jr, Cecil V., Holt, Pat. Invitation to struggle: Congress, President & Foreign Policy. — Wash: Cong. Quarterly Press Inc, 1980. — P. 71.
9. Time. — 1977. — Sept. 19. — P. 36.
10. Carter, James. Keeping faith... — P. 164.
11. Классификация была составлена по: Panama Canal Treaties. Hearings… Part 1-3, 5; Congressional Record. — Vol. 124. — Part 3-4. —1978; Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 35. — № 39. — 1977. — Sept. 24; Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 2. —1978. — Jan. 14; Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 3. —1978. — Jan. 21; Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 6. —1978. — Feb. 11; Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 12. —1978. — March 25; Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 16. —1978. — Apr. 22; Carter, James. Keeping faith... — 1982; US News & World Report. — 1977. — Sept. 19; US News & World Report. — 1978. — May. 1; Time. — 1977. — Aug. 29; Time. — 1978. — March 27; Time. — 1978. — May 1.
12. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — P. 5-6.
13. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — P. 132.
14. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 3.
15. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb.8. — P. 2748.
16. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 5. — P. 11.
17. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 101.
18. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb.9. — P. 2724-2725.
19. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 198.
20. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 207.
21. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 275.
22. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 4. — 1978. — P. 5456.
23. Crabb-Jr, Cecil V., Holt, Pat. Invitation to struggle… — P. 75.
24. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 30.
25. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb.8. — P. 2709.
26. Crabb-Jr, Cecil V., Holt, Pat. Invitation to struggle… — P. 78.
27. Carter, James. Keeping faith... — P. 174.
28. Time. — 1978. — Mау 1. — Р. 26-27.
29. Carter, James. Keeping faith... — P. 174-175; Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 16. — 1978. — Apr. 22. — Р. 951.
30. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 37.
31. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 283; Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb. 8. — P. 2739, 3015; Part 4. — Р. 5463.
32. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb. 9. — Р. 3012.
33. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb. 9. — Р. 3014-3015.
34. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb. 9. — Р. 3018.
35. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 280.
36. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — Р. 2739.
37. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 4. — Р. 5461.
38. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 4. — Р. 5465.
39. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — Р. 5465.
40. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 209.
41. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 2.
42. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 4. — 1978, Feb. 28. — Р. 4872-4873.
43. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 359.
44. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 75.
45. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 354.
46. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb. 8. — Р. 2700.
47. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 22, 118.
48. Time. — 1977. — Aug. 22. — Р.23.
49. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 205.
50. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 74.
51. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 8.
52. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 3.
53. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — Р. 2748.
54. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 10.
55. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 4. — Р. 5466.
56. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 272.
57. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 5. — Р. 35.
59. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 282.
60. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 356.
61. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 3. — Р. 17.
62. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 5. — Р. 16.
63. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 5. — Р. 30.
64. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb.21. — Р. 3999.
65. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 4. — 1978, Feb.28. — Р. 4894.
66. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, March 2. — Р. 5607.
67. Torrijos, O. Nuestra Revolucion. — Panama, 1974. — P. 83.
68. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb. 21. — Р. 4000; Congressional Record. US Senate… — Vol. 124. — Part 4. — 1978, Feb.22. — Р. 4110.
69. Congressional Record. US Senate… — Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb. 21. — Р. 4115.
70. Congressional Record. US Senate… — Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb. 21. — Р. 4010.
71. Congressional Record. US Senate… — Vol. 124. — Part 4. — 1978, Feb. 22. — Р. 4115.
72. Carter, James. Keeping faith... — P. 167.
73. Crabb-Jr, Cecil V., Holt, Pat. Invitation to struggle… — P.75.
74. Crabb-Jr, Cecil V., Holt, Pat. Invitation to struggle… — P.77.
75. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 5. — Р. 145.
76. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 7-8.
77. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 6.
78. Panama Canal Treaties. Hearings… Part.2. — Р. 111.
79. Time. — 1978. — Мау 27. — Р.39.
80. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 16. —1978. — Apr. 22. — Р.951.
81. Brzezinski, Zbigniew. Power and Principle. — P. 138-139.
Глава 3. Лоббистская деятельность сторонников и противников ратификации Договоров Картера-Торрихоса
Заключение Панамо-Американских договоров было встречено в США неодобрительно. Президент Картер утверждал, что по опросам общественного мнения 78% американцев требовали «не отдавать» канал, и только 8% в целом принимали договора (1). Почта законодателей была еще более негативна по отношению к договорам. Сенатор К. Пелл говорил, что из 100 писем, приходящих в его офис, одобрение договорам содержится лишь в одном (2). Сенатор Скотт привел такие цифры: 5% писем за договоры и 95% против (3). Дело дошло до того, что в одном из писем, полученном сенатором Макинтайром было написано, что автор письма и 200 млн. американцев надеются, что Макинтайр и другие сенаторы будут застрелены, если договоры будут ратифицированы (4). Одной из причин такого негативного отношения к договорам был сложившийся в отношении Панамы стереотип, основанный не на знании, а на привычке. Другой — невыполнение рекомендаций комиссии Сола Линовица. Комиссия рекомендовала как можно скорее приступить к разъяснению важности договоренности с Панамой для американского народа (5). Президент Картер дал большое преимущество противникам договоров, не разъясняя важности переговоров с Панамой, мотивируя это тем, что весной и летом 1977 года договора еще не были готовы, в то время как его оппоненты вели активную агитацию (6).
Еще до подписания договоров журнал «US News & World Report» поместил на своих страницах подборку писем читателей, высказывающихся за удержание канала. Читатели писали о коммунистической и советской угрозе, утверждали, что панамцы не могут позаботиться о самих себе, тем более — о канале, требовали установления в Панаме некоммунистического правительства. Один из читателей прямо предлагал отправить в Панаму морскую пехоту для решения проблемы. Редакция утверждала, что это мнение большинства читателей (7).
Многие американцы находились под влияние того, что говорили американские граждане, живущие в Зоне Панамского канала — зониен — выступавшие против договоров. Они заявляли: «Это не Панамский канала, а Американский канала в Панаме». Многие из них намеревались уехать из Зоны, если договоры будут ратифицированы. Они заявляли, что не хотят жить там, где нет юрисдикции США, не хотят работать на диктатора. При этом они хотели уйти, оставив после себя пустыню. Жанет Дюпре, зониен, воспитательница детского сада в Зоне, заявила, выражая чувства 33600 американских зониен: «Я не оставлю панамцам мой сад. Перед тем как уйти, я выброшу свои саженцы и качели в канал». (8)
Деятельность противников договоров шла в двух направлениях. Во-первых, борьба за общественное мнение с тем, чтобы воздействовать на членов Сената через их избирателей, во-вторых, непосредственное воздействие на сенаторов, выступая в качестве свидетелей Комитета по иностранным делам Сената США.
В ходе битвы за общественное мнение против договоров выступало немало политических деятелей, военных, общественных организаций. Членами Конгресса были созданы так называемые «команды правды» под руководством сенатора П. Лэксолта, который в 1976 году руководил избирательной компанией Рональда Рейгана, поднявшего проблему Панамского канала на общенациональный уровень. Руководители «команд» планировали организовать рейды по стране, агитируя избирателей выступать против договоров с Панамой (9). В октябре Лэксолт и Рейган выступили свидетелями на слушаниях в Сенате, призывая не ратифицировать договора (10). В январе Сенатор Лэксолт и член Палаты Представителей Филипп М. Крайн (Р., шт. Иллинойс) отправились в турне по стране вместе с другими участниками «команд правды». К этому времени на агитационные цели ими было собрано 100 тыс. долларов (по их отчету) как от частных жертвователей, так и от восьми консервативных групп, действующих под руководством Комитета по сохранению Панамского канала (11). В длительное турне по стране отправился бывший губернатор Рональд Рейган. Выступая на телевидении, на радио и в прессе, он призывал отвергнуть Договора Картера-Торрихоса (12).
В борьбу против договоров включилось большое количество организаций. Американский Консервативный Союз, Консервативный Совет, Комитет за Выживание Свободного Конгресса, Американский Совет по безопасности, Молодые Республиканцы, Национальный Консервативный Комитет Политических Действий, Совет по Национальной Обороне вошли в Комитет по сохранению Панамского Канала. Кроме того, Американский Консервативный Союз создал Чрезвычайную Коалицию по спасению Панамского канала, куда вместе с рядом консервативных организаций вошла организация Стоп ERA (выступала против принятия поправки к Конституции о равных правах для женщин) (13). Против договоров боролся также Американский Легион и другие группы ветеранов (14), ультраправые организации Общество Джона Бёрча, Лобби Свободы и Национальная Партия за Права Штатов (15).
Особую активность проявили Американский Консервативный Союз и Консервативный Совет. Американский Консервативный Совет (АКС) начал борьбу против договоров с Панамой в мае 1976 года. По отчетам АКС на борьбу с договором было израсходовано 600 тыс. долларов, из них 125 тыс. — на 30-минутные телевизионные ролики на 150 теле-станциях в 18 штатах. АКС оплачивала объявления против договоров в газетах 30 городов и разослала избирателям 1,8 млн. писем (16). Консервативный Совет (КС) по отчетам израсходовал 815 тыс. долларов (17). КС отправил избирателям 2 млн. писем с призывом оказывать давление на законодателей. В ноябре 1977 года КС использовал 500 радио- и телестанций на всей территории США для рекламы выступления Р. Рейгана в Сенате США в октябре 1978 года. Целью было собрание не менее 10 тыс. подписей от каждого штата под клятвой «никогда не голосовать за того, кто голосовал за договоры» (18). По мнению национального директора КС Ховарда Филипса сенаторы должны были учесть возможность поражения на выборах (19).
В борьбу против договоров вступили и военные. Через посредничество Ассоциации Офицеров Резерва США 178 генералов и адмиралов, среди которых был бригадный генерал Джон С.Д. Эйзенхауэр, сын Президента Дуайта Эйзенхауэра, высказались против договоров (20). Против договоров высказались и ряд законодательных собраний штатов (21).
Противники договоров усиленно подчеркивали необходимость защиты Панамского канала от «коммунистической угрозы» и при этом использовали популисткую риторику, взывая к «маленькому» человеку. Так член Палаты Представителей Дж. Хансен (Р., шт.Айдахо) опубликовал сначала в «New York Times», а затем и в «Congressional Record» список крупнейших банкиров, бизнесменом и юристов, выступающих за договоры по Панамскому каналу, и заявил: «Эти договоры не в лучших интересах Соединенных Штатов, как хочет нас уверить Президент Картер. Они в лучших интересах Уолл-Стрита» (22).
Антидоговорная пропаганда сыграла свою роль, особенно на первом этапе борьбы. На ступенях Капитолия собирались противники договоров с плакатами «Удержите наш канал», «Не отдавайте канал диктатору», «Сегодня Панамский канала — завтра Тайвань», «Отдайте им Лэнса* — удержите наш канал!», «Легислатура Мэриленда говорит «Сохраните наш канал», «Удержите Американский канал» (23). В таких условиях успешное завершение дебатов по Панамскому каналу должно было стать жизненно необходимым для Президента. Сенатское голосование рассматривалось как испытание способностей Картера проводить внешнюю политику (24).
Через несколько месяцев, в ходе которых действовала антидоговорная кампания, Президент Картер приступил к ведению кампании в пользу договоров. Это произошло в конце августа 1977 года, сразу после составления договоров. Незадолго до этого Картер отправил каждому сенатору телеграмму с просьбой не выступать против договоров, пока они не узнают детали соглашений. «Это работало с большинством из них, — записал Президент 9 августа 1977 года в своем дневнике, — кроме нескольких психов, вроде Строма [Термонда] и Джесса Хелмса» (25). На подписание Договоров 7 сентября 1977 года были приглашены главы государств и правительств стран Западного полушария. Президент Картер хотел тем самым подчеркнуть значение Панамо-Американских договоров для США и их соседей, и воздействовать на настроения американцев (26). Фактически, Президент решил бросить на чашу весов весь свой престиж, чтобы добиться ратификации (27). С этого момента ратификация стала необходима для Картера не только как доказательство его эффективности в международной области, но и как доказательство эффективности его президентства в целом. На раннем этапе кампании Картеру удалось добиться поддержи договора многими известными в США политическими и общественными деятелями. 29 августа в пользу Панамо-Американских договоров выступил Президент профсоюзного объединения АФТ-КПП Джордж Мини, 30 августа — бывший государственный секретарь Дин Раск. После них в пользу договоров выступил бывший Президент Форд и его государственный секретарь Г. Киссинджер (28). Они, а также вдова Президента Джонсона Леди Берд Джонсон и бывший вице-президент Н. Рокфеллер присутствовали на подписании договоров 7 сентября 1977 года (29). Шумная и многочисленная встреча в Вашингтоне оказала определенное воздействие на общественное мнение. Через несколько дней после подписания опрос Гэллапа показал, что в пользу договоров выступают уже 39% американцев и 46% против. Конечно, это было меньшинство американцев, но Президент Картер отмечал, что наблюдается прогресс (30).
Усиленная кампания развернулась осенью 1977 года. Она шла в двух направлениях: просветительская деятельность среди законодателей и оказание давления на избирателей. Были созданы Комитет Американцев за Договоры по каналу и Комитет за ратификацию Договоров по Панамскому каналу. В комитет за договоры вошли Президент Форд, Леди Берд Джонсон, Джордж Мини. Наиболее активными членами комитета были бывший сенатор-республиканец Хью Скотт (1949-77) и бывший посол Аверелл Гарриман. К январю 1978 года фонд комитета составил 200 тыс. долларов и было объявлено, что он увеличится до 1 млн. Организация создавала комитеты в каждом штате, чтобы организовать поддержку договорам на местах. Комитет за Ратификацию был создан либеральной организацией Новые Направления, которая сформировалась в 1976 году по примеру известной лоббистской организации Общее дело. В Комитет за Ратификацию вошли АФТ-КПП, Национальный комитет Демократической партии, Объединенные Автомобильные Рабочие, Американцы за Демократические Действия и Вашингтонский офис по Латинской Америке. Комитет рассылал брошюры, освещающие проблему договоров и историю канала, а также письма с призывом отправить письмо в Вашингтон с просьбой к сенаторам голосовать за договоры. Организация Новые Направления к январю 1978 года разослала 1,1 млн. писем. Особую помощь в финансировании кампании оказала корпорация «Оксидент Петролеум», принадлежащая Арманду Хаммеру (31).
Для администрации крайне важна была поддержка военных. 29 августа 1977 года Председатель Объединенного Совета Начальников Штабов генерал Джордж Браун попросил 75 отставных генералов и адмиралов поддержать соглашения (32). Конечно, высших офицеров, выступавших против договоров, было больше, зато среди сторонников были такие известные личности как отставной адмирал Элмо Р. Замуолт-мл. и генерал в отставке Максвелл Д. Тейлор. Поддержка договоров с их стороны была очень ценной. Оба были крайне консервативны. Адмирал Замуолт выступал против ухода США из Кореи, он «прославился» во Вьетнаме, отдавая приказы о применении отравляющих веществ. Его поддержка должна была привлечь на сторону договоров консервативно настроенных избирателей, а через них и их представителей в Сенате. Замуолт и Тейлор выступили в Комитете по Иностранным делам Сената США, а выступление генерала Тейлора было опубликовано в печати (33)
Немалой поддержкой для администрации стало выступление ряда религиозных деятелей, особенно, если учесть значение религии в США. Уже в октябре 1977 года в пользу ратификации выступили президент Национального Совета Церквей Вильям Томпсон, от имени Католической Конференции США, 330 эпископов и 50 млн. католиков США архиепископ Филадельфии Джон Кроль, вице-президент Синогогального Совета Америки Моррис Левинсон. В Синогогальный Совет Америка входят: Центральная Конференция Американский Раввинов, Ассамблея Раввинов, Совет Раввинов Америки, Союз Американских Иудейских Конгрегаций, Союз Ортодоксальных еврейских Конгрегаций Америки, Объединенные синагоги Америки. Эти организации представляют около 4 млн. американских евреев (34).
Одновременно с деятельностью общественных и религиозных организаций кампания за договоры велась администрацией США. 19 сентября 1977 года была организована первая встреча с сенаторами со стороны Государственного департамента, на которой разъяснялись условия договоров (35). Разъяснения далеко не всегда велись в духе «трезвого подхода». В ходе одной из встреч помощника президента по национальной безопасности Збигнева Бжезинского спросили: «А что будет, если после 2000 года панамское правительство просто и неожиданно объявит, что оно закрывает канал на ремонт?». Ни секунды не колеблясь, Бжезинский ответил: «В этом случае, согласно Договору о Нейтралитете, мы войдем и закроем на ремонт панамское правительство». С точки зрения Бжезинского это была прекрасная реклама договоров (36). Никаких возражений со стороны Белого Дома не последовало.
В Белом Доме постоянно проводились встречи с «лидерами общественного мнения» штатов, чтобы склонить их к поддержке договоров и использовать их авторитет для ратификации. Среди приглашенных были главы местных отделений различных организаций, писатели, редактора газет, преподаватели, бывшие губернаторы. В добавлении к брифингам в Белом Доме и Государственном департаменте государственный секретарь Сайрус Вэнс и министр обороны Гарольд Браун совершили турне по стране, агитируя за договоры (37).
Просветительская деятельность оказала необходимое воздействие. В январе служба Гэллапа показала, что поддержка договоров увеличилась до 57%, против выступали 39% опрошенных и 4% не определили своей позиции. И все же этого было недостаточно. Служба Гэллапа отметила, что причиной этого является отсутствие знаний. Только 24% опрошенных смогли правильно ответить на вопрос, могут ли супертанкеры проходить через канал, и лишь 20% правильно ответили на вопрос, в каком году Соединенные Штаты должны будут передать канал Панаме (38). По результатам опросов Сайрус Вэнс убедил президента Картера сделать телевизионные обращения к американцам, так называемые «беседы у камелька», с разъяснениями по договорам. Выступление с успехом прошло 1 февраля 1978 года (39).
В ходе дебатов Президент Картер особое внимание уделял встречам с сенаторами. Он завел специальную тетрадь с разделом на каждого сенатора. Сюда он вносил любое сообщение или даже слух о том, как сенаторы будут голосовать. Картер беседовал с каждым сенатором, встречался с ними наедине, за исключением тех немногих, что стояли во главе оппозиции (40). Первоначально картина не слишком обнадеживала, и Президент принялся уговаривать сенаторов, обещая поддержку по проблемам, которые их волновали. Законодатели обнаружили, что чем дольше не объявят о своем решении, тем больше смогут получить от Президента и тем больше смогут укрепить собственный авторитет. Хотя генерал Омар Торрихос в совместном заявлении с президентом Картером напомнил сенаторам слова президента Линкольна «Государственные деятели думают о будущих поколениях, а политиканы о предстоящих выборах» (41), законодатели предпочитали действовать как политиканы, тем более, что следующий год был годом промежуточных выборов.
Сенатор Сэм Нанн заявил, что будет голосовать так, как старший сенатор от штата Джорджия Герман Толмедж, а Толмедж заявил, что хочет поддержать Президента, но пока не готов это сделать (42). В свою очередь сенатор Пол Хэтфилд (Д., шт. Монтана), назначенный в Сенат после смерти сенатора Меткалфа, утверждал, что будет голосовать как Нанн, поскольку ценит его мнение по военным вопросам. Президент неоднократно встречался со всеми троими во время обедов в Белом Доме и, в конце концов, получил их поддержку (43). Но сенатор Хэтфилд согласился выступить в пользу договоров только тогда, когда бывший сенатор, посол США в Японии М. Мэнсфилд обещал не выступать на стороне возможных соперников Хэтфилда на предстоящих выборах (44). Сенатор Нанн получил возможность провести оговорку, позволяющую США и Панаме заключить соглашение о сохранении военных баз в США после 1999 года (45). Сенатора Толмеджа убедило решение Президента поддержать его законопроект о выплате в виде субсидий 2,3 млрд. долларов фермерам его штата, после чего он объявил, что провал ратификации это худший из двух плохих выборов (46). После этого сенаторы стали говорить, что расплачиваться за ратификацию Договоров Картера-Торрихоса придется бюджетом 1983 года. Однако помощник госсекретаря Дуглас Беннет заявил, что не знает голосования, которое решалось бы другим путем (47). Сенатор Хаякава (Р., шт. Калифорния) связал свою поддержку с требованием не отказываться от нейтронной бомбы, он был недоволен переговорами по ОСВ, заявил, что это делает США слабой нацией (48). Президент встретился и с ним. На встрече также присутствовал З. Бжезинский. Президент и сенатор обсуждали широкий круг вопросов, особенно вопрос о Родезии, но в результате Хайкава так и не дал согласия голосовать «за» (49). Вместо этого бывший профессор вручил Президенту свой учебник по семантике. Президент очень нуждался в голосе Хаякавы, поэтому изучил учебник за ночь. На следующий день Картер позвонил сенатору, чтобы поздравить с замечательным научным трудом. Однако, хотя сенатор и убедился, что Президент действительно прочел его труд, он вновь не дал никаких обещаний (50). Лишь после очередной встречи с сенатором, в ходе которой Хайкава давал советы президенту Картеру относительно политики США в Африке, удалось получить его голос (51). Сразу же после результатов голосования Хайкава выпустил заявление, в котором подробно рассказывалось о его встречах с Картером, в ходе которых он обсуждал с Президентов проблемы внешней политики (52).
Одновременно с сенатором Хайкавой шла работа с сенатором Абурезком. Он связал свою поддержку договора с позицией администрации по энергетической программе, выступая против дерегуляции цен на природный газ. Законопроект Абурезка провалился в Сенате, но победил в Палате Представителей, после чего стал объектом рассмотрения в согласительном комитете, где проблема зашла в тупик. Абурезк требовал, чтобы обсуждение проходило открыто, с чем и обратился к Картеру (53). Требование сенатора противоречило не только духу, но и букве правил, хотя он был прав, утверждая, что процесс обсуждения в комитете недемократичен. Президент отказал сенатору в поддержке. Тогда Абурезк заявил, что ему очень не нравится делать то, что он делает, но выхода у него нет, и он будет голосовать против договоров. Картер не мог упустить его голос. Он учел, что Абурезк, выходец из Ливана, интересуется проблемой палестинцев и американских индейцев. Президент обратился к общим друзьям в Саудовской Аравии с просьбой оказать давление на сенатора, потом позвонил Ла Донне Харрис, жене бывшего сенатора Ф. Харриса, индеанке и лидеру в вопросах прав женщин и американских индейцев. Вскоре Президент получил обещание от принца Султана из Саудовской Аравии, что сенатор будет голосовать за договоры (54). Абурезк, так ничего и не получивший за голосование, заявил, что его обнадежили из Белого Дома, что в согласительном комитете будет проходить открытый процесс, но сенатор Крэнстон немедленно заявил репортерам, что Абурезку не давали никаких обещаний (55). Фактически, Сенатор Абурезк оказался единственным, кто не заработал политический капитал на оттягивании решения по ратификации.
За исключением Дж. Абурезка и сенаторов, объявивших о своей поддержке Договоров на раннем этапе борьбы, остальные законодатели получили ту или иную выгоду. Для получения голоса сенатора Беллмона Президент объявил, что не будет накладывать вето на законопроект по общественным работам, включающим пункт, в котором был заинтересован сенатор, а именно — строительство опреснительной установки в штате Оклахома (56). Это должно было оправдать Сенатора перед избирателями, называвшими его за решение голосовать в пользу договоров не иначе, как «предателем» (57).
Немало беспокойства доставил и сенатор Д. Деконсини. Проголосовав за Договор о Нейтралитете в обмен на принятие его оговорки, дающей право США вводить войска в Панаму после 2000 года, Деконсини заявил, что не будет голосовать за основной Договор по Панамскому каналу. Сенатор предложил администрации закупить медь в Аризоне, что должно было снизить безработицу в штате. Белый Дом согласился купить 225 тыс. тонн меди, но сенатор заявил, что этого мало (58). И все же Президенту удалось достичь соглашения с Деконсини, и тот проголосовал за ратификацию (59).
Тактика президента по обещанию благ сенаторам в обмен на голос вызывала одновременно насмешки и негодование. Корреспонденты, аккредитованные при Белом Доме, гадали, что же обещала администрация Расселу Лонгу (Д., шт. Луизиана) в обмен на поддержку. «Ничего особенного, — острил один из репортеров, — за исключением передачи всей территории Луизианы». Сенатор Роберт Паквуд (Р., шт. Орегон) говорил, что такая тактика может повредить институту Президентства, если «общественность будет думать, будто договоры были куплены» (60). Тем не менее, договоры покупались. Достигалось это не только решением проблем, интересующих сенаторов как законодателей, но и путем оказания им услуг и внимания, что не требовало средств от администрации, но было действенным. Многочисленные телефонные звонки членов администрации, приглашения на обед в Белый Дом, оказание внимания женам сенаторов — все это поднимало их престиж.
Сенатор Джим Сассер колебался в вопросе поддержки основного Договора по Панамскому каналу. Президент Картер пригласил его в Белый Дом на праздновании двадцатой годовщины Ассоциации Музыки Кантри. Выступление звезд кантри-музыки помогло Картеру убедить Сассера голосовать за договор (61).
Но не всегда Президенту удавалось достичь соглашения с сенаторами. Никакие уговоры не подействовали на сенатора Дж. Рэндольфа (Д., шт. Зап. Вирджиния). Дж. Картер, сточки зрения сенатора, был недостаточно авторитетной личностью. Как сказал ему один законодатель, впервые избранный в Конгресс в 1932 году: «Президенты приходят и уходят» (62).
Мало результативными оказались попытки завербовать девятерых сенаторов-республиканцев Хейнца, Рота, Швейкера, Доула, Голдуотера, Стивенса, Янга, Гриффина и Лугара. По просьбе Президента им неоднократно звонили Дж. Форд, Киссинджер и Н. Рокфеллер. Но лишь Джон Хайнц из Пенсильвании решил поддержать договора (63). Фактически, попытки привлечь этих сенаторов на свою сторону были безнадежны. Они четко высказались против договоров, хотя накануне голосования семеро из них не объявили, как будут голосовать. Помощник Картера по связям с Конгрессом считал, что делать так много звонков оппонентам — безумие (64).
Наиболее сокрушительное поражение понес Картер от сенатора Зорински (Д., шт. Небраска). Поражение было тем обиднее, что Президент бросил все силы на привлечение сенатора, оказывая тотальное давление. К тому же Зорински был новичком, обязанным, в соответствии с традициями Сената, следовать советам лидеров и не ставить президента от собственной партии в неловкое положение. Сенатор на встрече с президентом объявил, что для него очень важно мнение его избирателей. Президент пригласил в Белый Дом 190 жителей Небраски, и Розалин Картер пожала руку каждому. Но сенатор продолжал бояться, что может сделать неправильный выбор. Президент, члены Объединенного Совета Начальников Штабов, представители Государственного департамента — все обрабатывали друзей сенатора, а друзья обрабатывали самого Зорински. Затем начались телефонные звонки. Сенатора уговаривали специальный представитель Президента на переговорах по торговле Роберт Страус, госсекретарь Вэнс пригласил Э. Зорински в Госдепартамент, где беседовал с ним более часа, Збигнев Бжезинский уверял, что поражение Президента при ратификации подорвет доверие к США в НАТО. Когда в Вашингтон прибыл маршал Иосиф Бросс Тито, сенатор и его жена Сиси были приглашены в Белый Дом на обед в честь Тито. Их посадили за один стол с вице-президентом, что было немалой честью. Посол Сол Линовиц пригласил сенатора сыграть с ним партию в теннис и проиграл. Но проигрыш сыграл негативную роль, т.к. сенатор не мог понять, обязан ли он победой своим собственным способностям или это был лоббизм Линовица. Он не мог принять решение, что делать. «Как бизнесмен я делал ошибки, — объяснял он. — Ноя не хочу ошибиться в таком голосовании. Это слишком важно».
Звонки возобновились. Зорински позвонил католический епископ из г. Омаха Дэниель Шихан, затем Генрих Киссенджер, министр финансов Майк Блюменталь и вице-президент У. Мондейл. Сенатор не скрывал, что ему нравится такое внимание: «Со мной говорили все, кроме разве что моей матери».
Президент Картер разыскал сенатора в ресторане. Зорински заявил, что будет голосовать за договоры при условии поправок, что повторил на следующее утро репортеру «New York Times». После заявления Зорински ему позвонил министр обороны Гарольд Браун, после чего сенатор решил не настаивать на поправках, но и не решил голосовать. Президент решил пригласить Зорински в Белый Дом. Фрэнк Мур, помощник Картера по связям с Конгрессом, передал приглашение, но сенатор его отклонил. Через час после этого с женой сенатора разговаривала Розалин Картер, но Сиси Зорински ответила, что не имеет влияния на мужа. Следующее приглашение в Белый Дом последовало от другого помощника Президента Гамильтона Джордана. Сенатор вновь отказался. Отказался он и от возможной сделки, которую ему предложили 200 фермеров из его штата. Они уговаривали Зорински поддержать договоры в обмен на повышение цен на их продукты. Но сенатор не пошел на это: «Я не хочу выглядеть в глазах Белого Дома или кого-либо другого сенатором, который продается».
Накануне голосования по Договору о Нейтралитете Картер лично пригласил сенатора в Белый Дом и тот неожиданно согласился. Но в результате путаницы за Зорински не приехала обещанная машина. Сенатор оскорбился. Хотя Фрэнк Мур всячески извинялся, Э. Зорински отказался от встреч с Президентом. Лишь на следующий день он согласился прибыть в Белый дом к 8 утра. Но к этому времени Президент уже набрал необходимые для ратификации 67 голосов (65). Шестьдесят седьмым объявил о своей поддержке договорам сенатор Пол Хэтфильд (66). Зорински поздравил Президента с достижением необходимого количества голосов, но сам ничего не обещал. Картер все же ждал, что он проголосует «за», но сенатор проголосовал «против» (67). Он рассудил, что Президент не поможет ему, если возникнут проблемы с перевыборами.
Хотя в ходе кампании президенту удалось добиться ратификации, «за» было подано лишь на один голос больше, чем необходимо (68), иными словами для провала ратификации нехватило всего двух голосов. Ратификация прошла только за счет сделок, заключенных Президентом. Политика Картера в отношении Панамы не была принята, более того, сам Президент, стремясь получить голоса Сенаторов, давал согласие на поправки и оговорки, подрывающие достигнутые соглашения.
И хотя противникам договоров не удалось предотвратить ратификацию, они выиграли битву за общественное мнение. Им удалось объединить консерваторов и усилить свой контроль в Республиканской партии, что они считали главной целью кампании (69). Популярность Президента падала. После ратификации опрос Гэллапа показал, что американцы одобряют Картера лишь на 40%, правда, в том же 1978 году церемонии обмена ратификационными грамотами помогла поднять популярность Президента на 5%, но затем она вновь упала (70). Понесли потери и законодатели, голосовавшие за договора. Из тех, кто переизбирался на выборах 1978 года, одержали победу семеро и восемь потерпели поражение. В то же время из девяти сенаторов, голосовавших «против», поражение потерпел лишь один (71). На выборах 1980 года потерпели поражение еще 11 сенаторов*, голосовавших за договора Картера-Торрихоса, проиграл выборы и Президент (72). К власти пришли консервативные силы в лице Рональда Рейгана, что делало США крайне ненадежным партнером.
------------------------------------
1. Carter, James. Keeping faith... — P. 159.
2. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 5.
3. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 249.
4. Crabb-Jr, Cecil V., Holt, Pat. Invitationto struggle… — P. 73.
5. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 1. — Р. 19.
6. Carter, James. Keeping faith...— P. 160.
7. US News & World Report. — 1977. — Aug. 22. — Р. 27.
8. Time. — 1977. — Aug. 22. — Р. 30.
9. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 35. — № 39. — 1977. — Sept. 24. — Р. 2034.
10. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 2. — Р. 99-105, 194-205.
11. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 3. — 1977. — Jan. 21. — Р. 136.
12. Carter, James. Keeping faith...— P. 161; US News & World Report. — 1977. — Sept. 19. — Р. 18.
13. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 3. — 1977. — Jan. 21. — Р. 136.
14. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 3. —1977. — Jan. 21. — Р. 135; Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 3. — Р. 566-570, 594.
15. Carter, James. Keeping faith... — P. 161.
16. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 3. — 1977. — Jan. 21. — Р.1 37.
17. Congressional Quarterly. WeeklyReport. — Vol. 36. — № 3. — 1977. — Jan. 21. — Р. 135.
18. Congressional Quarterly. WeeklyReport. — Vol. 36. — № 3. — 1977. — Jan. 21. — Р. 137.
19. Congressional Quarterly. WeeklyReport. — Vol. 36. — № 3. — 1977. — Jan. 21. — Р. 135-136.
20. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 3. — Р. 588-594.
21. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 4. — 1978, Feb. 28. — Р. 5422.
22. Congressional Record. US Senate… — Vol. 124. — Part 4. — 1978, March 2. — Р. 5440.
* Директор Административно-бюджетного управления США, обвиненный в незаконных финансовых операциях.
23. US News & World Report. — 1977. — Sept. 19. — Р.18; Time. — 1977. — Sept. 19. — Р. 30.
24. Reid T. Cogressional odyssey: The Saga of a Senate bill. — San Francisco, 1981. — P. 93; US News & World Report. — 1977. — Sept. 12. — Р. 19.
25. Carter, James. Keeping faith... — P. 159.
26. Carter, James. Keeping faith... — P. 161.
27. Vance C. Hard choice… — P. 147.
28. US News & World Report. — 1977. — Sept. 12. — Р.18.
29. Time. — 1977. — Sept. 19. — Р.35.
30. Carter, James. Keeping faith... — P. 162.
31. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 35. — № 39. — 1977. — Sept. 12. — Р. 18; Vol. 36. — № 3. — 1978. — Jan. 21. — Р. 136.
32. US News & World Report. — 1977. — Sept. 12. — Р. 18.
33. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 3. — Р. 45-63; US News & World Report. — 1977. — Oct. 24. — Р. 27.
34. Panama Canal Treaties. Hearings… Part. 3. — Р. 350-371.
35. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 35. — № 39. — 1977. — Sept. 24. — Р. 2033.
36. Brzezinski, Zbigniew. Power and Principle… — P. 136.
37. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 3. — 1978. — Jan. 21. — Р.137.
38. Congressional Record. US Senate…— Vol. 124. — Part 3. — 1978, Feb. 9. — Р. 3011.
39. Vance C. Hard choice… — P. 151.
40. Carter, James. Keeping faith... — P. 164-165.
41. US News & World Report. — 1977. — Sept. 19. — Р. 20.
42. Carter, James. Keeping faith... — P. 165.
43. Carter, James. Keeping faith... — P. 169.
44. Carter, James. Keeping faith... — P. 172.
45. Time. — 1978. — March 27. — Р. 32.
46. Time. — 1978. — March 27. — Р. 34.
47. Crabb-Jr, Cecil V., Holt, Pat. Invitationto struggle… — P. 80.
48. Congressional Quarterly. Weekly Report.— Vol. 36. — № 16. —1978. — Apr. 22. — Р. 954.
49. Time. — 1978. — Maу 1. — Р. 27.
50. Carter, James. Keeping faith... — P. 175.
51. Carter, James. Keeping faith... — P. 177.
52. Crabb-Jr, Cecil V., Holt, Pat. Invitationto struggle… — P. 82.
53. Crabb-Jr, Cecil V., Holt, Pat. Invitation to struggle… — P. 81.
54. Carter, James. Keeping faith... — P. 177.
55. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 16. — 1978. — Apr. 22. — Р. 954.
56. Carter, James. Keeping faith... — P. 172.
57. Time. — 1978. — March 27. — Р. 39.
58. Time. — 1978. — March 27. — Р. 34.
59. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 16. —1978. — Apr. 22. — Р. 951.
60. Time. — 1978. — March 27. — Р. 34.
61. Carter, James. Keeping faith... — P. 175-176.
62. Time. — 1978. — March 27. — Р. 39.
63. Carter, James. Keeping faith... — P. 166.
64. Time. — 1978. — March 27. — Р. 34.
65. Time. — 1978. — March 27. — Р.40-41.
66. Time. — 1978. — March 27. — Р.34.
67. Time. — 1978. — March 27. — Р.41.
68. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 36. — № 16. —1978. — Apr. 22. — Р.951.
69. Carter, James. Keeping faith... — P. 160.
70. Crabb-Jr, Cecil V., Holt,Pat. Invitation to struggle… — P.20.
71. Crabb-Jr, Cecil V., Holt, Pat. Invitation to struggle… — P.74.
* Среди них влиятельные либеральные сенаторы Дж. Макговерн, Ф. Черч, Б. Бай, Дж. Калвер, Дж. Танни.
72. Carter, James. Keeping faith… — P. 184.
Заключение
Ратификация договоров Картера-Торрихоса в 1978 году позволила США избежать серьезного кризиса в Панамо-Американских отношениях. Как заявил после ратификации генерал Омар Х. Торрихос Эррера, он отдал приказ Национальной Гвардии атаковать и взорвать канал, если бы Договора были отвергнуты. Он заявил: «Мы начали бы нашу борьбу за освобождение и, возможно, завтра канал бы не работал» (1). Президент Картер имел право гордиться одобрением договоров (2), это спасло межокеанский путь и жизни американских солдат.
Впрочем, внесенные поправки основательно подрывали соглашения. А это, в свою очередь, позволяло идти на дальнейшие нарушения договоров со стороны США. Таким образом, анализ дебатов в американском обществе и, прежде всего, в Конгрессе позволяет заключить, что в договорах 1977 года заключалась возможность сразу двух решений проблемы: путем дипломатии и путем силы. Обеспечивалось это за счет двух компромиссов, которые сделали ратификацию возможной. Первый компромисс был заключен в ходе переговоров между странами, когда США получали уникальные права в суверенной стране, какой является Панама. Второй компромисс был заключен между администрацией США и консерваторами внутри страны, выступающими за сохранение колониального анклава США в Панаме и особенно военных баз. Оба компромисса заложили основы доя силового решения проблемы, что и привело к американскому вторжению в Панаму в декабре 1989 года.
Попытки пересмотреть Договора начались еще в 1979 году, и были предприняты Палатой Представителей. Наиболее активными проявили себя конгрессмены Джон Мерфи (Д., шт. Нью-Йорк) и Дж. Хансен (Р., шт. Айдахо) (3). Законодательство по Панамо-Американским договорам разрабатывалось в 4 комитетах палаты Представителей: Иностранных дел, Морской торговли и рыболовства, Юридическом, Почтовой и гражданской службы (4). В результате этой работы были предложены ряд нарушений договоров: передача комиссии канала под управление военных США в военное время, фактический отказ от обязательств по договору о ежегодных выплатах Панаме в размере 10 млн. долларов и обязательное одобрение Конгрессом всех передач собственности Панаме. Конгрессмен Мерфи утверждал, что все предложения соответствуют букве и духу договоров (5). Определенные основания для этого были. Как уже отмечалось, тексты договоров содержали неясные определения, позволяющие сенаторам вносить поправки. Администрация не смогла им противостоять. Это заставило конгрессменов пойти еще дальше. Администрация и на этот раз не смогла эффективно противостоять оппозиции, руководимой представителями ее же партии. Картер возражал против нарушений, но считал, что такое законодательство наиболее удобно и имеет шанс получить одобрение (6). В Сенате законопроект Палаты Представителей также пользовался поддержкой, хотя законодатели и отмечали, что нельзя менять договора с помощью внутреннего законодательства (7). Достигнутый в согласительном комитете компромисс был первоначально отвергнут в Палате Представителей (8) и одобрен только 27 сентября 1979 года, за три дня до вступления договоров в силу (9).
Пришедшая к власти администрация Р. Рейгана продолжила политику давления на Панаму с целью еще большего изменения в договорах и сохранения американских баз после 1999 года. С 1987 года правительство США начало побуждать панамских военных к свержению генерала М. Норьеги, приемника Торрихоса (10). В компании против Норьеги объединились как консерваторы, так и либералы (11). Во многом это объяснялось выдвигавшимися против генерала обвинениями: причастность к наркоторговле, контрабанда оружия, подтасовка результатов выборов и политические убийства. Обвинения производили тем большее впечатление, что были сделаны бывшим помощником Норьеги по разведке полковником Бландоном (12). Аналогичные обвинения выдвинул и полковник Роберто Диас Эррера, родственник О. Торрихоса, обвинивший Норьегу в организации авиакатастрофы, в которой погиб Торрихос (13). Положение осложнялось еще и тем, что Норьега длительное время работал на Центральное Разведывательное Управление США. Первоначально это несколько сдерживало США, а ЦРУ даже оказывало генералу беспрецедентные услуги, собирая досье на критиков Норьеги в Сенате — консервативного сенатора республиканца Дж. Хелмса и либерала демократа Э. Кеннеди (14). Во всяком случае, ЦРУ не дало четкого опровержения таких обвинений (15). Все это еще больше настроило Конгресс США и общественное мнение против Норьеги. Американское правительство получило предлог развернуть широкомасштабную кампанию по дестабилизации режима в Панаме, требующего соблюдения статей договоров. Побуждаемые правительством США, военные совершали одну попытку переворота за другой. Американская пресса, разбирая ошибки мятежников, давала совет убить М. Норьегу (16). Присоединение СССР к Протоколу о Нейтралитете Панамского канала оказалось запоздавшим (17). Вторжение в Панаму стало неизбежным. Американская сторона не считала такие действия нарушением Договоров Картера-Торрихоса, т.к. договоры с самого начала открывали возможность толковать их так, как будет выгодно в конкретной ситуации. Акт агрессии, осуществленной в 1989 году администрацией Буша, был продолжением идей, выдвинутых в 1977-1978 годах в Конгрессе США, идей, которым Президент Картер не мог противостоять, и которые он даже стимулировал своей непоследовательностью. Что же до Конгресса, то там возможность использования силы рассматривалась как вполне приемлемая при условии успеха такой акции. Действия президента Буша доказали, что такая акция может быть успешной. Идея мессианства и рассмотрения Соединенных Штатов как единственной великой державы будут и дальше стимулировать действия американского правительства в этом направлении.
--------------------------------
1. Carter, James. Keeping faith... — P. 178.
2. Carter, James. Keeping faith... — P. 185.
3. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 37. — № 7. —1979. — Feb. 17. — Р. 306.
4. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 37. — № 14. —1979. — Apr. 7. — Р.6 54.
5. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 37. — № 17. —1979. — Apr. 28. — Р. 806.
6. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 37. — № 20. —1979. — Мау 19. — Р. 990.
7. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 37. — № 26. —1979. — June 22. — Р. 1303-1304.
8. Congressional Quarterly. Weekly Report. — Vol. 37. — № 38. —1979. — Sept. 22. — Р. 2035.
9. Carter, James. Keeping faith... — P. 183.
10. Time. — 1989. — Oct. 16. — Р. 20.
11. Time. — 1989. — Oct. 16. — Р. 23.
12. US News & World Report. — 1988. — Jan. 18. — Р. 44.
13. Леонов Н.С. Омар Торрихос. Я не хочу войти в историю, я хочу войти в Зону канала… — С. 234.
14. US News & World Report. — 1988. — Feb. 22. — Р. 9.
15. US News & World Report. — 1988. — Apr. 4. — Р. 21.
16. US News & World Report. — 1988. — Oct. 23. — Р. 27-28.
17. Леонов Н.С. Омар Торрихос. Я не хочу войти в историю, я хочу войти в Зону канала… — С. 232.
Приложение. Опрос службы Гэллапа (6-9 января 1978 г.)
За договоры — 57%
Против — 39%
Не определились — 4%
Знания о канале:
В каком году США отдадут канал?
Правильный ответ — 20%
Неправильный ответ или не знают — 80%
Имеют ли США право на защиту канала?
Правильный ответ — 54%
Неправильный ответ — 46%
На ваш взгляд, как много супертанкеров используют канал?
(правильный ответ — таких супертанкеров нет)
Правильный ответ — 24%
Неправильный ответ — 76%
Были опрошены 1536 человек
Источник: Congressional Record. -- Vol.124. -- Part 3. -- 1978. -- Feb. 9. -- P. 3011.
Карикатура на шансы добиться одобрения Договоров по Панамскому каналу в Сенате США
Источник: U.S. News & World Report. -- 1977. -- Sept. 12. -- P.18.
Картер и Торрихос обнимаются после парафирования Договоров по Панамскому каналу, а оппоненты Договоров протестуют на ступенях Капитолия
Источник: Time. -- 1977. -- Sept. 19. -- P. 30.
278 генералов и адмиралов против Договоров по Панамскому каналу
Вашингтон, Округ Колумбия, 14 октября — Адмирал Джон Маккейн*, бывший главнокомандующий на Тихоокеанском театре военных действий; генерал Чарльз Л. Бомп, бывший вице-председатель Штаба Армии; генерал-майор Эрнст Л. «Майк» Массад, бывший заместитель помощника министра обороны; генерал-майор Кеннет О. Санбон, бывший командующий ВВС США (Саут-Панама) и бригадный генерал Джон Эйзенхауэр, резерв Армии США, сын покойного Президента Эйзенхауэра, среди 252 высших офицеров выражают свою оппозицию Договорам по Панамскому каналу, подписанным Президентом Картером 7 сентября.
Объединение включает генералов и адмиралов всех служб — регулярные вооруженные силы, резервисты и Национальная гвардия — которые высказывают свою оппозицию через Ассоциацию Офицеров Резерва (АОР), созданную Конгрессом для советов по национальной обороне.
Их позиция — свободная от политического давления — была выражена сегодня генерал-майором Милкором Робертсом, исполнительным директором АОР, в заявлении перед Сенатским Комитетом по иностранным делам:
«Мы опросили членов нашей Ассоциации — тех, кому не заткнули рот — с тем, чтобы наши сограждане не были введены в заблуждение утверждениями, будто наши военные лидеры считают Договоры лучшей вещью со времен полета на Луну, — сказал генерал Робертс. — Независимо от их личного мнения, вы слышите от нынешних Председателей Штабов лишь то, что хочет услышать от них администрация. Они не могут публично не соглашаться со своими гражданскими боссами, включая Президента Картера, который подписал договоры, — сказал генерал Робертс. — Поддерживая договора, они разошлись во мнении с большинством коллег, которые свободно выражают свое мнение».
Среди других военных лидеров в оппозиции к Договорам по Панамскому каналу были:
Генерал-лейтенант в отставке Роберт В. Голглазер, бывший заместитель начальника штаба.
Генерал-лейтенант в отставке Стэнли «Швед» Ларсен, бывший заместитель Главнокомандующего, начальник Штаба Армии США.
Вице-адмирал в отставке Дж. Ф. Болджер, ВМС, бывший заместитель начальника штаба.
Генерал-майор в отставке Гленн Амес, признанный национальный лидер, член Ассоциации Национальной Гвардии, Ассоциации Армии США и бывший начальник административно-строевого управления сухопутных войск Калифорнии.
Генерал-майор Хмер «Лит» Льюис, бывший начальник резерва ВВС.
И даже Картер, генерал-майор в отставке, Лесли Картер, Армия США.
--------------------
* Отец сенатора-республиканца от шт. Аризона Джона Маккейна III.
Источник: Panama Canal Treaties. Hearings before the Committee on Foreign Relations. US Senate. -- Part 3. -- P. 588-594.
Выступление Джорджа Хансена из Айдахо в Палате Представителей 2 марта 1978 г. (приводится в сокращении)
1 ноября в «Нью-Йорк Таймс» было помещено большое объявление, оплаченное группой, называющей себя «Комитет американцев за Договора по каналу, инкорпорейтед», которая работает в контакте с Президентом Картером, стараясь извратить волю большинства американского народа, используя свою власть и престиж, чтобы обеспечить ратификацию предложенных в Сенате США договоров и, в нарушении Конституции, обойти обсуждение в Палате Представителей. Далее идет частичный список 200 выдающихся американцев, чьи имена появились среди членов Комитета с их связями, что я хочу отметить в Congressional Record.
Стивен Айлес — юрист;
Холт Амидон — «Ю.С. Траст Компани»; Роберт О. Андерсон — «Атлантик Ричфилд Компани»;
Джордж Болл — банкир «Леман Брос»; Роберт С. Бенджамин — юрист, директор «Трансамерика корпорейшн»;
Юджин Блэк — бывший президент Всемирного банка;
Ширли Темпл Блэк — бывший посол США в Китае, директор «Делавер Монт Корпорейшн»; <…>;
Филипп Бачен — советник Президента Форда;
Генри Като-мл. — бывший шеф протокола; <…>
Дэви Даан — Объединенный коммерческий банк; Ричард Дебс — Федеральный Резервный Банк (Нью-Йорк);
Дуглас Дилон — директор Фонда Рокфеллера, «Дилон, Рид и Ко», министр финансов при Кеннеди и Джонсоне (1961-1965);
Томас К. Финлеттер — бывший министр ВВС; Макс Фишер — Национальный промышленный банк (Детройт); Питер Франаган — вкладчик ценных бумаг «Дилон, Рид и Ко», Майкл В. Форрестол — юрист на Уолл-стрит, бывший сотрудник Белого Дома по национальной безопасности; Генри Фоулер — вкладчик ценных бумаг «Голдман, Сакс и Ко», бывший министр финансов; Вайн Фредерик — «Форд моторс компани»; Оруэлл Фримен — «Бизнес интернешнл корпорейшен», бывший министр сельского хозяйства; Ричард М. Фарланд — «Американ экспресс компани», «Чейз Манхеттен Бэнк»;
<…>;
Арманд Хаммер — «Оксидент Петролеум корпорейшн»; Аверелл Гарриман — «Браун Брос, Гарриман и Ко», бывший советник президента, посол, министр торговли и губернатор шт. Нью-Йорк; Бен Хейнеман — «Ферст Нэшнл Бэнк» (Чикаго); Эндрю Хескелл — председатель совета директоров «Тайм инкорпорейтед»;
Роберт Х. Найт — юрист на Уолл-стрит, бывший заместитель министра обороны;
Р. Хис Лэрри — «Ю.С. Стил»; Хардинг В. Лоуренс — «Бронифф Эйервейз»; Генри Кэбот Лодж — бывший посол США в ООН; Джон Лоэб — банкир «Лоэб, Родс и Ко»;
Джон Х. Макклой — юрист на Уолл-стрит, бывший председатель совета директоров «Чейз Манхеттен Бэнк»; Лютер Маккалоу — «Ксерокс»; Джордж Мини — президент АФТ-КПП; Д. Вильям Миллер — «Текстрон»; <…>;
Пол Нитце — бывший помощник министра обороны; генерал Лорис Норстад — бывший командующий объединенными вооруженными силами в Европе;
Джейн Кайл Пфейффер — ИБМ; Питер Петерсон — банкир, «Леман Брос», бывший министр финансов;
Дэвид Рейнольдс— «Рейнольд металс компани»; генерал Мэтью Ридвей — бывший председатель штаба Армии США; Дэвид Рокфеллер — «Чейз Манхеттен Бэнк»; Нельсон Рокфеллер; Роберт Руза — «Браун Брос, Гарриман и Ко»;
Франклин Д. Рузвельт-мл.; Теодор Рузвельт IV — владелец ценных бумаг, «Леман Брос»; Уолт Уитмен Ростоу — бывший помощник Президента Джонсона по национальной безопасности;
Артур Шлезингер-мл. — бывший специальный помощник Президента Кеннеди; Бенно Шмидт — «Дж. Х. Уитни и Ко»; Ирвинг Шапиро — «Дюпон», директор «Ферст Нэшнл Сити Бэнк»; Джордж Шульф — «Бехтел корпорейшн», директор Межамериканского банка развития, бывший министр;
Артур Тэйлор — Си-Би-Эс; генерал Максвелл Тейлор — бывший председатель объединенного Совета Штабов; <…>; Александр Троубридж — «Айленд кемикл корпорейшн», бывший министр торговли;
Лью Вазерман — МСА инкорпорейтед; Джеймс Вилкок — банк Меллона.
Эти договоры определенно не в лучших интересах Соединенных Штатов, как пытается нас уверить Президент Картер. Они в лучших интересах Уолл-Стрита.
Источник: Congressional Record. — Vol. 124. — Part 4. —1 978. — March 2. — P. 5440.
Дневник Президента США Дж. Картера
9 августа 1977 года.
Форд, Киссенджер и Бейкер — все обнадежили меня в отношении их позиции к Договору по Панамскому каналу. И если общественное давление на них будет не слишком сильным, я думаю, они смогут помочь мне в великом деле в Сенате. В прошлую субботу мы отправили всем сенаторам телеграммы, призывая их не выступать против договоров, пока они не узнают детали соглашения. Это сработало с большинством из них, за исключением нескольких психов, вроде Строма Термонда и Джесса Хелмса.
2 февраля 1978 года.
Президент Форд сообщил, что позвонит еще не принявшим решение республиканцам — [Джону] Хейнцу, [Вильяму] Роту, Швейкеру, Доулу, Голдуотеру, [Роберту]Стивенсу и [Мильтону] Янгу, а также позвонит двум противникам договоров — Гриффину и [Ричарду] Лугару. Он предложил Киссинджеру и Рокфеллеру тоже им позвонить.
9 февраля 1978 года.
Президент Форд позвонил во время ленча, чтобы сообщить, какую тяжелую работу провел, вербуя республиканцев на поддержку Панамских договоров.
10 февраля 1978 года.
Я встретился с сенаторами Томом Макинтайром и Джоном Даркиным. Съездил в Нэшуа, где для встречи со мной, транслируемой по ТВ, собрались 500 лучших старшеклассников с учителями и родителями — всего около 1500 человек. У них были чудесные вопросы, старательно заготовленные. Что удивительно, но когда меня спросили про Договора по Панамскому каналу и я сказал: «Договоры по Панамскому каналу хорошие…», меня прервали бурными и продолжительными аплодисментами. Думаю, это был ответ тем, кто пытался встревать в мою речь. Но такая реакция подействовала на Джона Даркина, который поддержал договора, и на Сенатора Макинтайра, который все еще опасается политических последствий.
1 марта 1978 года.
Сенатор Берд пришел обсудить задержки в работе Сената в связи с дебатами по договору, которые, видимо, продлятся неопределенное время. Он не верит, что договоры пройдут даже в апреле… Мы также обсудили голосование, все еще не хватает трех или четырех голосов, и, чтобы добиться ратификации, получить их очень трудно. Я думаю, Венделл Форд уже близок к нашей позиции, но мы боимся потерять оба голоса из Монтаны.
7 марта 1978 года.
Сегодня рано утром звонил Кирбо из Байнбриджа [шт. Джорджия], желая выяснить, нужно ли ему приехать, чтобы помогать убеждать Лонга, Толмеджа и некоторых других друзей. Я сказал «да», пусть приезжает. Сказал, что он и Страус могут работать сообща. Тем временем я встречусь с Толмеджем и Лонгом, возможно, с Эдом Бруком и Вильямом Ротом. Позднее с [Сэмом] Нанном и [Питом] Доменичи, если это потребуется, чтобы получить их поддержку. Чтобы договоры прошли, нам нужны четверо.
Потом я обедал с Расселом Лонгом. Я объяснил ему, как сильно нуждаюсь в его поддержке договоров. Он сказал, что не подведет меня, и если его голос так важен, то я его получу… Но он оставил для себя возможность поддержать некоторые поправки, которые могут заставить Торрихоса проводить новый референдум.
8 марта 1978 года.
Фрэнк Мур, Уоррен Кристофер и другие приходили обсудить последние события в Панаме. Сейчас у нас 59 надежных голосов и есть различная степень надежды на Хейнца, Беллмона, Форда, Толмеджа, Лонга, Рэндольфа, Брука, Деконсини, [Пола] Хэтфилда и Зорински. Берд сегодня встретился с некоторыми из них — они хотят поправок, что может оказаться на редкость обременительным для меня и панамцев. Я убедил его быть твердым и сказал, что скорее уступлю в чем-нибудь важном для Соединенных Штатов (как обеспечение требуемое Панаме и нам для сотрудничества в сооружении будущего канала на уровне моря), чем отступлю от своего честного слова Панаме. Мы нанесли много вреда Торрихосу безответственными заявлениями в Сенате, и у него будут трудности, если придется проводить другой референдум.
Я попросил Сэма Нанна прийти побеседовать о договорах, сказал ему, как серьезна эта проблема, сообщил, что нуждаюсь в его помощи. И он мне ее обещал!
9 марта 1978 года.
Приходил Сенатор Деконсини, и я попросил его помочь мне с договорами. Ему хочется внести поправки к Договору о Нейтралитете, дающие нам право иметь военные базы после 2000 года. Проблема в том, что это потребует дополнительного референдума в Панаме и нарушит мое слово панамскому народу.
10 марта 1978 года.
Приходил Фрэнк [Мур] сообщить, что штат Германа Толмеджа попросил нас отозвать собак — он намерен идти с нами в отношении Договоров по Панамскому каналу без условий.
13 марта 1979 года.
Трудно сосредоточиться на чем-то, кроме Панамы.
14 марта 1978 года.
Нам все еще не хватает голосов для ратификации.
Я попросил Сая [Вэнса] проводить все время на [Капитолийском] Холме и также просил Генри Киссинджера делать то же самое. Потом я попросил Гарольда Брауна и Объединенный совет штабов присоединиться к ним. Фриц [Мондейл] будет там все время — лично работая с членами Сената… Я обедал с сенатором Стеннисом, стараясь заполучить его голос для договоров, но не смог…. Президент Форд обещал использовать свое влияние на Хейнца, Беллона, Брука и Швейкера… Позднее Розалин позвонила миссис Хэтфилд из Монтаны. Она позвонила миссис Зорински… Сегодня был один из худших дней… знаешь, что теряешь, потом появляется слабая надежда…
15 марта 1978 года.
Я был вынужден позвонить генералу Торрихосу. Он собирался разнести Сенат и отвергнуть договора из-за некоторых определений в поправке, на которой настаивает Деконсини. Мне совсем не нравится текст поправки, но она не меняет текст или значение договоров самих по себе. Я согласился отправить Уоррена Кристофера и Гамильтона Джордана в Панаму завтра днем, после того, как голосования закончатся, чтобы объяснить все действия Сената Торрихосу и чтобы он не беспокоился из-за одного предложения в резолюции о ратификации.
16 марта 1978 года.
Вечером после ужина я позвонил некоторым сенаторам, что голосовали против нас. Они были не в особо хорошем настроении, но мы продолжим, пока не обзвоним их всех. По-моему, голосование по второму договору будет еще более трудным.
7 апреля 1978 года.
Мы обсуждали панамские проблемы, которые возникли из-за того, что Торрихос рассылает письма, указывающие, что он может отказаться от договоров. Мы решили дать ему неплохой выбор. Фактически, текст договора четко выражает наше обязательство по невмешательству. Это повторяют Уставы ОАГ и ООН, от которых мы, конечно, не отказываемся. И, наконец, если Торрихос хочет, он может сделать оговорку о его понимании, что имеется в виду по договорам касательно вмешательства во внутренние дела Панамы. Мы все решили, что нехорошо стараться изменить второй договор,чтобы решить проблему с первым.
13 апреля 1978 года.
Джим Абурезк говорит, что из-за работы согласительного комитета, которая проходит за закрытыми дверями и от которой он устранен, он решил голосовать против Договора по Панамскому каналу… Получил оскорбительное письмо от сенатора Хаякавы, утверждающего, что я слишком мягок в вопросах внешней политики и обороны, и что он должен долго думать касательно поддержки договоров.
15 апреля 1978 года.
Кадделл подготовил очень пессимистический отчет, основанный на опросах общественного мнения. Я думаю, что одобрение примерно в 50% — это точная мера того, что мы достигли.
18 апреля 1978 года.
Во время обеда беседовал с Говардом Кеннаном, чья позиция сближается с нашей. Он очень обеспокоен мнением церкви, а также мнением газет Невады. Я звонил в Солт-Лейк-Сити, чтобы узнать мнение мормонской церкви. Мне сообщили, что у них нет официальной позиции по Договорам по Панамскому каналу. Из двенадцати церковный старейшин только Эзра Тафт Бенсон выступает против договоров. Они отметили, что в мормонской и баптистской церквях есть люди, выступающие «за» договора и «против» договоров. Кеннон особенно обеспокоен позицией редакторов газет Лас-Вегаса, которые могут создать для него немалые трудности. Он попросил меня позвонить одному из них, и я постарался выполнить просьбу.
Абурезк заявляет, что правила Палаты Представителей и Сената нарушаются, если встречи согласительного комитета проходят за закрытыми дверями. В обмен на своей голос по Договорам по Панамскому каналу он требует, чтобы я не позволял членам Кабинета посещать встречи, проводящиеся за закрытыми дверями. Очевидно, что я не могу управлять Палатой Представителей и Сенатом, так что я ответил ему «нет». Он сказал, что ему не нравится делать то, что он вынужден сделать, и положил трубку.
Весь день мы ждали мощных волнений в Панаме, если договора будут отклонены. Затем в 6 часов началось голосование и мы были уверены, что получим всех трех колеблющихся сенаторов, и когда голосование прошло — все было, как и с первым договором.
Это было захватывающее 24-часовое приключение. Сенат сделал все замечательно. Я позвонил ключевым сенаторам и поздравил их, сделал заявление на английском языке, а потом такое же для Латинской Америке на испанском… Потом позвонил генералу Торрихосу.
Источник: Carter J. Keeping faith: Memoirs of the President. – Toronto; N.Y.: Bantom books, 1982.
Голосование в Комитете по Иностранным делам Сената США 30 января 1978 года
За ратификацию:
Спаркмен — председатель (Д., Алабама)
Черч (Д., Айдахо)
Пелл (Д., Род-Айленд)
Макговерн (Д., Ю.Дакота)
Кларк (Д., Айова)
Байден (Д., Делавер)
Гленн (Д., Огайо)
Стоун (Д., Флорида)
Сарбенс (Д., Мериленд)
Кейс (Р., Нью-Джерси)
Джавитс (Р., Нью-Йорк)
Пирсон (Р., Канзас)
Перси (Р., Иллинойс)
Бейкер (Р., Тенниси)
Против ратификации:
Гриффин (Р., Мичиган)
За — 14 голосов, Против — 1
Источник: Panama Canal Treaties. Hearings before the Committee on Foreign Relations. US Senate. Part 5. 95th Cong. 2 sess. -- Wash.: Gov. print. off. -- 1978. -- P. 145
Голосования по Договорам
За — 68 голосов (52 — демократы, 16 — республиканцы)
Абурезк (Д., Ю.Дакота)
Андерсон (Д., Миннесота)
Бейкер (Р., Тенниси)
Бай (Д., Индиана)
Беллмон (Р., Оклахома)
Бентсен (Д., Техас)
Байден (Д., Делавер)
Брук (Р., Массачусетс)
Бамперс (Д., Арканзас)
Берд, Роберт (Д., З.Вирджиния)
Кеннон (Д., Невада)
Кейс (Р., Нью-Джерси)
Чефи (Р., Род-Айленд)
Чайлс (Д., Флорида)
Черч (Д., Айдахо)
Кларк (Д., Айова)
Крэнстон (Д., Калифорния)
Калвер (Д., Айова)
Фэнфорд (Р., Миссури)
Деконсини (Д., Аризона)
Даркин (Д., Нью-Гэмпшир)
Иглтон (Д., Миссури)
Гленн (Д., Огайо)
Гравел (Д., Аляска)
Харт (Д., Колорадо)
Ходжес (Д., Арканзас)
Холлингс (Д., Ю.Каролина)
Хаддлестон (Д., Кентукки)
Хэмфри (Д., Миннесота)
Инойя (Д., Гавайи)
Джексон (Д., Вашингтон)
Джавитс (Р., Нью-Йорк)
Кеннеди (Д., Массачусестс)
Лихи (Д., Вермонт)
Лонг (Д., Луизиана)
Магнусон (Д., Вашингтон)
Матиас (Д., Мериленд)
Матсунага (Д., Гавайи)
Макговерн (Д., Ю.Дакота)
Макинтайр (Д., Нью-Гэмпшир)
Метценбаум (Д., Огайо)
Морган (Д., Сев. Каролина)
Мойнихен (Д., Нью-Йорк)
Маски (Д., Мэн)
Нельсон (Д., Висконсин)
Нанн (Д., Джорджия)
Паквуд (Р., Орегон)
Пирсон (Р., Канзас)
Пелл (Д., Род-Айленд)
Перси (Р., Иллинойс)
Проксмайр (Д., Висконсин)
Рибикофф (Д., Коннектикут)
Ригл (Д., Мичиган)
Хаскелл (Д., Колорадо)
Хэтфилд, Марк (Р., Орегон)
Хэтфилд, Пол (Д., Монтана)
Хасевей (Д., Мэн)
Хаякава (Д., Калифорния)
Хейнц (Р., Пенсильвания)
Стаффорд (Р., Вермонт)
Стивенсон (Д., Иллинойс)
Стоун (Д., Флорида)
Сарбенс (Д., Мериленд)
Сессер (Д., Тенниси)
Спаркмен (Д., Алабама)
Толмедж (Д., Джорджия)
Вейкер (Р., Коннектикут)
Вильямс (Д., Нью-Джерси)
Против — 32 голоса (10 — демократы, 22 — республиканцы)
Аллен (Д., Алабама)
Бартлет (Р., Оклахома)
Бардик (Д., Сев. Дакота)
Берд, Гарри-мл. (Д., Вирджиния)
Куртис (Р., Небраска)
Доул (Р., Канзас)
Доменичи (Р., Нью-Мексико)
Истленд (Д., Миссисипи)
Форд (Д., Кентукки)
Гарн (Р., Юта)
Голдуотер (Р., Аризона)
Гриффин (Р., Мичиган)
Хансен (Р., Вайоминг)
Хэтч (Р., Юта)
Хелмс (Р., Сев. Каролина)
Джонстон (Д., Луизиана)
Лэксолт (Р., Невада)
Лугар (Р., Индиана)
Макклур (Р., Айдахо)
Мелчер (Д., Монтана)
Рэндольф (Д., Зап. Вирджиния)
Рот (Р., Делавер)
Шмит (Р., Нью-Мексико)
Швейкер (Р., Пенсильвания)
Скотт (Р., Вирджиния)
Стеннис (Д., Миссисипи)
Стивенс (Р., Аляска)
Тэрмонд (Р., Ю.Каролина)
Тауэр (Р., Техас)
Вэллоп (Р., Вайоминг)
Янг (Р., Сев. Дакота)
Зорински (Д., Небраска)
Источник: Congressional Quarterly Weekly Report. -- Vol. 36. -- № 16. -- 1978. -- Apr. 22. -- P.951.
Агитация в пользу Договоров по Панамскому каналу в Республике Панама
Такими комиксами в Панаме были проиллюстрированы все статьи Панамо-Американских договоров.
Источник: Panama Canal Treaties. Hearings before the Committee on Foreign Relations. US Senate. -- Part 2. -- P. 423-449.
Спасибо за чтение
Вернуться к книге